Comment les pouvoirs privés transnationaux sont parvenus à imposer de quasi-zones de non droit en substituant au droit international progressiste des années soixante des formes d’autorégulation se réclamant de l’éthique.
Dans les années 1970, les firmes multinationales (FMN) commencent, du fait de leur nombre et de leur pouvoir croissant, à attirer l’attention dans les milieux syndicaux et dans les cercles des Nations Unies1. Au sein des Nations Unies s’affirment dans les années 1970 les pays du Sud, issus de la décolonisation. L’Assemblée générale de l’ONU, où ils sont désormais numériquement majoritaires, devient une caisse de résonance de leurs revendications, notamment de leur revendication d’un «Nouvel Ordre économique international» (NOEI), c’est-à-dire d’une organisation plus équilibrée et équitable des échanges économiques internationaux. Ces revendications sont soutenues par les pays communistes.
C’est dans ce contexte qu’émerge dans diverses instances une réflexion sur la «responsabilité sociale » des entreprises. Progressivement se développe, sous l’impulsion des pays communistes et des pays du Sud (notamment latino-américains) l’idée qu’il faut réglementer l’activité grandissante des FMN. L’initiative du mouvement en faveur d’une régulation sociale des activités des FMN vient principalement des milieux syndicaux internationaux. Autour de 1970 les principales fédérations syndicales internationales de travailleurs adoptent des résolutions dénonçant les atteintes faites par les FMN aux droits syndicaux et aux droits économiques et sociaux. Sous leur pression, ce sujet commence alors à être abordé par l’Organisation internationale du travail (OIT), organisation des Nations unies qui, de par sa vocation à traiter les questions relevant du travail, et de par sa structure tripartite (réunissant sur un pied d’égalité représentants des gouvernements, des employeurs et des travailleurs), apparaît comme le lieu approprié.
Comment a été abordé, dans le cadre des Nations unies et notamment de l’OIT, l’impératif d’apporter une régulation sociale aux activités des FMN? Quelles en ont été les étapes, les évolutions, et les résultats ?
LES ÉTAPES DE L’ACTION DE L’OIT POUR RÉGULER LA POLITIQUE SOCIALE DES FMN
À partir des années 1960, l’OIT est sollicitée de manière de plus en plus pressante par les principales fédérations syndicales internationales de travailleurs afin de prendre des dispositions sur la politique sociale des FMN. Plusieurs de ces fédérations adoptent des résolutions dénonçant les abus des firmes. Ces pressions du mouvement syndical international amènent l’OIT à adopter, en 1971, une Résolution sur « la protection des représentants des travailleurs dans l’entreprise ». Puis, en octobre-novembre 1972, l’institution organise une «Réunion tripartite sur les relations entre les sociétés multinationales et la politique sociale », suivie d’études et d’une nouvelle réunion en 1976.
La « Déclaration de principes tripartite sur les entreprises multinationales et la politique sociale » est finalement adoptée le 16 novembre 1977. Elle promeut la responsabilité sociale des entreprises (RSE) dans le domaine de l’emploi. Ce document a une grande importance du fait de son caractère novateur: il constitue le premier texte normatif visant les entreprises transnationales adopté dans le cadre de l’ensemble du système des Nations Unies. Cette déclaration, texte de portée universelle, constitue à ce jour encore le seul ensemble de directives volontaires concernant la politique sociale des FMN à avoir été approuvé sur une base tripartite. Une procédure internationale de suivi est mise en place.
Le texte de la Déclaration de 1977 constitue le fruit d’un difficile compromis, qui est loin de satisfaire totalement les différents partenaires. Les représentants des travailleurs sont déçus de la forme juridique finalement donnée au texte : tandis qu’ils avaient réclamé l’adoption d’un texte de caractère contraignant, afin qu’il puisse avoir une véritable efficacité, c’est la position des puissances occidentales et des représentants des employeurs qui l’a emporté, c’est-à-dire un texte de caractère non contraignant, ce qui signifie que son exécution est laissée à la seule bonne volonté des entreprises.
INFLUENCE DES NORMES DE L’OCDE SUR CELLES DE L’OIT
Par ailleurs, l’OCDE se met aussi à partir des années 1970 à travailler à une régulation de l’action des FMN. Contrairement aux Nations Unies, enceinte universelle, l’OCDE est une organisation intergouvernementale régionale, qui regroupe essentiellement des États occidentaux. Créée en 1961 dans le cadre de la guerre froide sous l’égide des États-Unis en vue de coordonner l’économie des États du bloc occidental et de promouvoir les principes du capitalisme et du libéralisme économique, l’OCDE se distingue nettement des instances onusiennes. De ce fait, les travaux de l’OCDE sur les FMN s’inscrivent dans une optique favorable aux intérêts de ces firmes. La coordination étroite qui ne tarde pas à se mettre en place entre les travaux de l’OCDE et ceux de l’OIT sur ce sujet influe donc sur les travaux de l’OIT dans un sens favorable aux FMN.
L’OCDE, créant en son sein une Commission des FMN et un Centre d’information et de recherche sur les FMN, adopte en juin 1976 des « Principes directeurs à l’intention des entreprises multinationales ». Saisissant bien leur intérêt, les représentants des employeurs encouragent, au sein de l’OIT, la coordination croissante entre travaux de l’OIT et de l’OCDE sur la question des FMN dans les années 1970. Les Principes directeurs de l’OCDE de 1976 paraissent bel et bien avoir influencé le contenu de la Déclaration adoptée par l’OIT un an plus tard. L’OCDE semble donc avoir exercé une influence dans la modération croissante des travaux de l’OIT sur la question des FMN.
DES ANNÉES 1970 À NOS JOURS : POURSUITE DES ACTIONS, MAIS RÉSULTATS DÉCEVANTS
Dans les années suivantes ont été menés des efforts de révision des mécanismes et textes normatifs mis en place. En 1998, l’OIT a adopté la « Déclaration relative aux principes et droits fondamentaux au travail », et en 2000 l’OIT a renforcé la Déclaration de 1977, la faisant désormais se référer à 30 conventions et à 35 recommandations internationales du travail afin de lui donner davantage de poids. En 2000 également, l’OCDE a révisé ses Principes directeurs de 1976, leur ajoutant des recommandations qui les font davantage converger avec la Déclaration de 1998 de l’OIT, et créant un mécanisme de surveillance.
Toutefois, les résultats jusqu’à nos jours ont été peu tangibles. En 2007, l’ONG Sherpa conclut à l’« échec » des principes directeurs de l’OCDE « dans la lutte contre l’injustice de l’impunité généralisée des mauvaises pratiques des multinationales ». Elle observe que « les entreprises continuent de violer les principes directeurs » de l’OCDE.
UN RÉCENT TOURNANT NÉOLIBÉRAL DE L’OIT ET DES NATIONS UNIES SUR LA QUESTION DES FMN?
Surtout, des années 1970 à nos jours, les Nations Unies ont connu une nette évolution, passant d’une position critique à une position de plus en plus favorable aux FMN. Le modèle économique et social incarné par les FMN a alors gagné en légitimité. En 1994, c’est sous l’influence des États-Unis qu’a été dissoute la «Commission des Nations Unies sur les multinationales». Cette commission est alors transformée en une « Division des FMN et de l’investissement » au sein de la CNUCED, signe de l’abandon de la part des Nations Unies de ces tentatives d’établir un contrôle social sur les FMN, et au contraire de leur intention de promouvoir désormais « la contribution des FMN à la croissance et au développement2 ». C’est donc un retournement complet des orientations des Nations Unies.
Dans un rapport de 2000, l’ONG Centre Europe-Tiers Monde (CETIM), observe le fort rapprochement effectué depuis les années 1990 entre les Nations Unies et les milieux d’affaires et dénonce le rôle de décision croissant qui est accordé aux FMN au sein des Nations Unies. Le CETIM y voit un processus de subordination des Nations Unies aux FMN. En effet Boutros Boutros-Ghali, Secrétaire général de l’ONU de 1992 à 1996, a affirmé sa volonté d’« associer les FMN plus étroitement aux décisions internationales ». Kofi Annan, son successeur à la tête de l’ONU de 1997 à 2006, a poursuivi cette évolution, notamment avec son rapport «L’esprit d’entreprise et la privatisation au service de la croissance économique et du développement durable» (1998), et son projet de «Pacte mondial » des Nations Unies (1999-2000), qui entend donner une place centrale aux FMN au sein de l’ONU. En 2000, le rapport «Business and Human Rights: a Progress Report » publié par le Haut-Commissariat des Nations Unies aux droits de l’homme affirme l’idée d’un lien étroit entre le commerce et les droits de l’homme, l’idée que l’un et l’autre se renforcent mutuellement, et préconise la privatisation de la gestion des droits de l’homme ! De plus, cette évolution a été accrue par l’intervention croissante dans les activités des Nations Unies de la Banque mondiale.
D’UN PROJET DE RÉGLEMENTATION INTERGOUVERNEMENTALE À LA GÉNÉRALISATION D’UNE AUTORÉGULATION NON CONTRAIGNANTE
Les réflexions qui se sont développées à l’OIT puis dans d’autres instances à partir des années 1970 ont suscité la multiplication de l’élaboration de « codes de conduite» par de nombreuses FMN à partir du début des années 1990. Aujourd’hui, 98% des 500 plus grandes FMN exerceraient leurs activités conformément à un code de conduite. Si, dans un sens, on peut voir dans ce phénomène croissant d’autorégulation des politiques sociales des FMN un aboutissement des aspirations à un code de conduite qui avaient été formulées pour la première fois à l’OIT au début des années 1970, dans un autre sens on peut le considérer comme un détournement de ces aspirations, puisqu’à la revendication d’adoption de textes obligatoires, contraignants, s’est substitué le modèle de textes volontaires (soft law). L’ONU a entériné cette évolution, publiant en 2003 les «Normes des Nations Unies », texte qui vise à fournir un cadre universel pour la responsabilité des entreprises, en se présentant comme un guide pour les initiatives volontaires des FMN souhaitant élaborer leur propre code de conduite. Cette évolution joue à l’avantage des transnationales, et au détriment de leurs employés, puisque l’adoption de ces codes, qui n’a aucun effet juridique contraignant, permet aux FMN de se donner une bonne image de marque, et d’éviter la mise en place d’une véritable réglementation internationale à portée contraignante.
Actuellement, dans le contexte de la mondialisation économique, les FMN continuent plus que jamais à poser question par leurs pratiques économiques et sociales, malgré l’adoption des codes de conduite. De Wal-Mart, qui ne respecte pas les droits économiques et syndicaux de ses employés, à Total, impliqué dans l’avènement et dans les exactions de la junte militaire en Birmanie depuis 1992, ou encore Foxconn (soustraitant d’Apple) en Chine, qui maltraite ses employés et les soumet à un rythme de travail abusif, les exemples abondent. Il apparaît urgent que les Nations unies, instance internationale universelle et démocratique, se saisissent à nouveau de l’enjeu du contrôle des FMN et agissent pour réglementer leurs pratiques sociales.
(1) Cet article est une version résumée de l’article « OIT et responsabilité sociale des sociétés transnationales depuis 1970 » publié dans : Isabelle Lespinet-Moret et Vincent Viet (dir.), L’Organisation internationale du travail. Origine, développement, avenir, Rennes, Presses universitaires de Rennes, 2011, p. 179-192.
(2) Conseil économique et social, résolution 1994/1, 14 juillet1994.