2001-2015: La prise en compte des risques industriels par l’Etat, Gilbert Sandon*

Le 21 septembre 2001, l’accident de l’usine AZF de Toulouse a provoquĂ© un vĂ©ritable traumatisme social. Ce n’était malheureusement pas le premier, mais il fit de nouveau prendre conscience de la trĂšs grande dangerositĂ© de certaines usines et, plus encore, de la gestion hasardeuse de l’urbanisme autour d’elles.

*GILBERT SANDON a Ă©tĂ© responsable de l’unitĂ© territoriale DRIRE-DREAL des Bouches-du-RhĂŽne de 2000 Ă  2012.


L’USINE ET SES ALENTOURS
Les usines dangereuses, en gĂ©nĂ©ral loin des habitations lors de leur crĂ©ation, ont vu la population s’en rapprocher du fait de la pression fonciĂšre, avec les consĂ©quences que l’on connaĂźt aujourd’hui. Des accidents comme celui de Toulouse sont plutĂŽt rares (explosion Ă  la raffinerie de Feyzin prĂšs de Lyon en 1966, incendie du dĂ©pĂŽt pĂ©trolier du port fluvial Édouard-Herriot Ă  Lyon en 1987, explosion Ă  la raffinerie Total de la MĂšde en 1992
). MalgrĂ© une premiĂšre sĂ©rie de mesures rĂ©glementaires prises Ă  la fin des annĂ©es 1980 – Ă  la suite de la premiĂšre directive Seveso – pour empĂȘcher que les habitations ne se rapprochent encore davantage de ces usines, il faut bien constater que, dans de nombreux cas, le mal Ă©tait dĂ©jĂ  fait. Ce terrible accident a eu pour consĂ©quences la volontĂ© de prendre au plus vite des mesures techniques et rĂ©glementaires adaptĂ©es : « plus jamais ça ! », et le brutal rĂ©veil des consciences sur les « erreurs » du passĂ© en matiĂšre d’amĂ©nagement du territoire et sur la mĂ©connaissance des dangers de ces installations dans le public.

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LA LOI DU 30 JUILLET 2003
Il fallut toutefois prĂšs de deux ans pour que cette loi, dite « loi Bachelot », permette de traiter le premier point en contraignant les industriels concernĂ©s Ă  revoir complĂštement l’analyse des risques gĂ©nĂ©rĂ©s par leurs installations au travers de nouvelles Ă©tudes de danger et en les obligeant Ă  mettre en place des mesures de sĂ©curitĂ© supplĂ©mentaires, voire Ă  modifier les installations ou les procĂ©dĂ©s de fabrication, pour rĂ©duire ces risques Ă  la source et amĂ©liorer globalement la sĂ©curitĂ©. Ce lourd travail a occupĂ© nombre d’ingĂ©nieurs et techniciens pendant une bonne dizaine d’annĂ©es. Cette loi a par ailleurs instaurĂ© de nouvelles mesures de maĂźtrise de l’urbanisation au travers des plans de prĂ©vention des risques technologiques (PPRT), Ă  Ă©tablir au cas par cas pour chacune de ces usines afin qu’ils se substituent aux documents d’urbanisme pour les zones concernĂ©es, aprĂšs approbation par le prĂ©fet de dĂ©partement. Mais les textes d’application ne furent disponibles que fin 2005. Ensuite, un lourd travail a Ă©tĂ© nĂ©cessaire, qui n’est pas totalement achevĂ© pour certaines usines complexes situĂ©es en milieu urbain. Elle a enfin, dans un contexte de mĂ©fiance accrue Ă  l’égard des industriels, rendu obligatoire l’information et la concertation sur les risques encourus pour permettre aux populations concernĂ©es de s’impliquer dans la dĂ©marche d’amĂ©lioration de la sĂ©curitĂ©, d’accĂ©der plus facilement aux informations disponibles, d’apporter un regard critique sur les affirmations et dĂ©monstrations prĂ©sentĂ©es, de mieux connaĂźtre les installations et celles ou ceux qui les font fonctionner ou les contrĂŽlent. Si cette loi a Ă©tĂ© considĂ©rĂ©e comme un progrĂšs lors de sa promulgation, sa mise en application pratique, quelques annĂ©es plus tard, se rĂ©vĂ©la plus difficile sur le plan technique, et surtout sur le plan social compte tenu des consĂ©quences, principalement pĂ©cuniaires, que le lĂ©gislateur n’avait pas forcĂ©ment prĂ©vues pour certains riverains trop proches de ces installations. En effet, l’un des principes de base de cette nouvelle loi consiste Ă  corriger les « erreurs » du passĂ© en faisant supporter le coĂ»t important de ce nouveau dispositif par l’ensemble des acteurs concernĂ©s, considĂ©rant que la collectivitĂ© dans son ensemble avait Ă©tĂ© responsable des dĂ©marches et dĂ©cisions antĂ©rieures. Cela va de soi quand on demande aux industriels Ă  l’origine du risque de financer les amĂ©liorations de leurs installations. C’est dĂ©jĂ  moins Ă©vident lorsqu’on souhaite la participation financiĂšre des collectivitĂ©s locales (commune, dĂ©partement, rĂ©gion) pour complĂ©ter celle de l’État. Et cela devient carrĂ©ment ingĂ©rable lorsqu’on sollicite les riverains afin qu’ils se protĂšgent eux-mĂȘmes et engagent des travaux de confortement de leur habitation, dont une part du coĂ»t doit rester Ă  leur charge, le crĂ©dit d’impĂŽt partiel prĂ©vu Ă  cet effet ne couvrant pas les dĂ©penses affĂ©rentes. Ce sujet a souvent rendu les discussions trĂšs conflictuelles, et ce travail encore plus long et difficile dans un climat suspicieux peu propice Ă  la concertation. DĂ©localiser ces usines a parfois Ă©tĂ© Ă©voquĂ© avec vĂ©hĂ©mence dans les discussions, mais ce n’était certainement pas la voie envisagĂ©e par le lĂ©gislateur, conscient, d’une part, de l’importance Ă©conomique pour notre pays des industries concernĂ©es et, d’autre part, que dĂ©porter les problĂšmes dans des pays souvent moins exigeants sur le plan rĂ©glementaire n’est pas responsable.

LA PRÉVENTION DES RISQUES
L’exploitant d’un site industriel est bien entendu le premier responsable de ce qui s’y passe. Il doit en maĂźtriser le fonctionnement en toutes circonstances et en cas d’incident, voire d’accident, avoir prĂ©vu toutes les dispositions pour revenir au plus vite Ă  un fonctionnement normal et pour en limiter les consĂ©quences sur le site, et avant tout Ă  l’extĂ©rieur. Les plans particuliers d’intervention (PPI), mis en place par le prĂ©fet pour coordonner les moyens de secours externes et protĂ©ger la population, constituent seulement la barriĂšre ultime pour limiter les consĂ©quences des accidents graves. L’industriel doit donc avoir prĂ©vu dĂšs la conception de ses installations tous les moyens de dĂ©tection du mauvais fonctionnement des installations, d’alerte des opĂ©rateurs, de retour Ă  un rĂ©gime de fonctionnement normal ou d’intervention en cas de dĂ©rive anormale pour arrĂȘter au plus vite et en toute sĂ©curitĂ© les installations en cause. Cela doit s’accompagner d’une maintenance constante – au-delĂ  de la maintenance des installations Ă  assurer pour garantir leur bon fonctionnement – de ces dispositifs pour garantir en permanence leur opĂ©rabilitĂ©. Les Ă©tudes de danger, exigĂ©es par la rĂ©glementation, constituent le noeud de la dĂ©marche d’analyse des risques. Établies par les industriels sous leur responsabilitĂ©, elles doivent dĂ©crire dans le dĂ©tail les installations, leurs paramĂštres de fonctionnement, les produits mis en jeu et leur dangerositĂ©, les consĂ©quences physiques des diffĂ©rents accidents potentiels envisagĂ©s et les moyens mis en place pour dĂ©tecter au plus vite les dysfonctionnements et y remĂ©dier. Mais l’exercice d’inventaire des accidents potentiels reste trĂšs difficile. L’introduction, dans la nouvelle loi, de la notion de probabilitĂ© d’occurrence des accidents a rendu ce travail encore plus compliquĂ©. D’abord, en thĂ©orie cela obligeait Ă  une analyse exhaustive et systĂ©matique de tous les accidents potentiels, Ă  en dĂ©duire leur probabilitĂ© d’occurrence et les consĂ©quences, tant sur le site pour dĂ©finir les effets dominos pouvant aggraver la situation qu’à l’extĂ©rieur des limites de l’usine pour dĂ©terminer avec prĂ©cision les riverains potentiellement impactĂ©s. Travail de bĂ©nĂ©dictin pour des installations trĂšs complexes comme une raffinerie. Ensuite, Ă  l’usage, ce fut un point d’intenses discussions entre industriels et administration faute de retour d’expĂ©rience ou de bases de donnĂ©es crĂ©dibles et fiables pour ces industries-lĂ , contrairement Ă  ce qui est couramment utilisĂ© dans l’industrie nuclĂ©aire ou l’aviation civile. Cette notion Ă©tait indispensable pour rĂ©aliser la cartographie des PPRT fondĂ©e, pour chaque point du territoire situĂ© dans l’aire d’influence de l’usine, sur le couple probabilitĂ©/intensitĂ© des effets de chacun des accidents identifiĂ©s et Ă©tudiĂ©s. Ce lourd travail a permis d’identifier de nouveaux points faibles des installations et d’étudier les Ă©ventuelles modifications ou mesures de sĂ©curitĂ© complĂ©mentaires Ă  mettre en place pour rĂ©duire le risque Ă  l’extĂ©rieur du site, d’en prĂ©ciser la faisabilitĂ© et d’en chiffrer le coĂ»t. Ce fut donc un progrĂšs substantiel dans la connaissance du risque et de ses consĂ©quences, et donc un outil de prĂ©vention trĂšs performant. Toutes ces Ă©tudes de danger ont Ă©tĂ© analysĂ©es par les inspecteurs de la DRIRE-DREAL (1), aidĂ©s dans des cas trĂšs complexes par des experts extĂ©rieurs mandatĂ©s pour cela. Ce travail a conduit Ă  de nombreuses corrections ou itĂ©rations afin de s’assurer que la dĂ©marche de maĂźtrise et de rĂ©duction du risque Ă  la source avait bien Ă©tĂ© menĂ©e Ă  son terme et que, dans le cas contraire, les meilleures techniques disponibles Ă©taient bien dĂ©jĂ  mises en oeuvre ou proposĂ©es. La dĂ©marche d’élaboration du PPRT a pu ensuite ĂȘtre engagĂ©e sur la base d’une cartographie du risque rĂ©siduel Ă©tablie par l’État, dans les cas oĂč le risque rĂ©siduel Ă©tait jugĂ© inacceptable d’aprĂšs la grille probabilitĂ©/ gravitĂ© proposĂ©e par le lĂ©gislateur. Soulignons Ă  cet Ă©gard que c’est la premiĂšre fois qu’un risque acceptable, non nul, a Ă©tĂ© dĂ©fini par cette grille pour des accidents de probabilitĂ©s d’occurrence trĂšs faibles et des consĂ©quences relativement rĂ©duites, en prĂ©cisant bien entendu ces deux notions. Cette cartographie permet de visualiser les secteurs impactĂ©s en dĂ©limitant sept zones, allant du risque « trĂšs fort » au risque « faible », en fonction de l’importance du risque cumulĂ© de l’ensemble des accidents Ă©tudiĂ©s ayant des consĂ©quences Ă  l’extĂ©rieur du site. Elle permet donc de confronter le risque induit par les installations avec l’usage des lieux concernĂ©s (urbanisation, activitĂ©, loisir, transport
). Ces cartes permettent d’engager la concertation avec tous les acteurs concernĂ©s. Il faut prĂ©ciser que les premiĂšres cartes PPRT obtenues ont souvent conduit l’administration Ă  demander Ă  l’industriel de revoir sa copie, face aux enjeux impactĂ©s et au risque de blocage des discussions futures. La prĂ©sentation de ces premiĂšres cartes aux Ă©lus concernĂ©s a permis, au travers des rĂ©actions enregistrĂ©es, d’avoir un aperçu du long chemin qu’il restait Ă  parcourir.

PérimÚtre du PPRT de Lavéra. Source : EDD des établissements.
PérimÚtre du PPRT de Lavéra. Source : EDD des établissements.

LA CONCERTATION
Associer tous les acteurs concernĂ©s apparaissait comme une Ă©vidence compte tenu des enjeux sociaux et financiers. Mais sur un tel sujet, Ă  fortes composantes techniques, il a bien fallu essuyer les plĂątres faute de retour d’expĂ©rience. L’instauration officielle des CLIC (2) fut une premiĂšre Ă©tape pour clairement identifier les interlocuteurs concernĂ©s (reprĂ©sentants des riverains, des syndicats, des industriels, des collectivitĂ©s locales et de l’État). Trouver des reprĂ©sentants « reprĂ©sentatifs » des riverains concernĂ©s ne fut pas toujours chose aisĂ©e. Le nombre et la diversitĂ© des prĂ©sents ont fait des CLIC un lieu d’écoute, a permis de prĂ©ciser les enjeux du territoire. Face aux prises de position musclĂ©es, il fallut en fait beaucoup d’habiletĂ© pour, tout en respectant la position de chacun, voir comment l’intĂ©grer dans la rĂ©flexion et avancer. Rappelons aussi que les CLIC devaient normalement ĂȘtre prĂ©sidĂ©s par le prĂ©fet ou son reprĂ©sentant. Dans les Bouches-du-RhĂŽne, on prĂ©fĂ©ra confier la prĂ©sidence Ă  des Ă©lus locaux, car plus proches des prĂ©occupations locales, une maniĂšre de les impliquer plus directement dans cette dĂ©marche dont les principales dĂ©cisions relĂšvent de l’État. PĂ©dagogie, patience et comprĂ©hension ont rarement suffi pour bien faire comprendre l’« usine Ă  gaz » mise en oeuvre pour dĂ©limiter les nouvelles zones Ă  risque prises en compte dans ces nouveaux PPRT. La notion de probabilitĂ© a Ă©tĂ© encore plus complexe Ă  expliquer et Ă  faire admettre aux riverains concernĂ©s, beaucoup voyant lĂ  un moyen de minimiser artificiellement les risques Ă  peu de frais. GĂ©nĂ©ratrice de doute et de suspicion, la prĂ©sentation tardive des cartes n’était pas une bonne solution. A contrario, essayer d’associer l’ensemble des interlocuteurs trĂšs tĂŽt, dĂšs l’analyse des Ă©tudes de danger, pour bien montrer le sĂ©rieux et l’honnĂȘtetĂ© de la dĂ©marche s’est avĂ©rĂ© trĂšs compliquĂ© du fait des niveaux techniques diffĂ©rents des personnes en prĂ©sence. Toutefois, faire au sein de la CLIC des points rĂ©guliers sur l’avancement de cette analyse a parfois permis de mettre en Ă©vidence des points obscurs Ă  approfondir ou Ă  prĂ©ciser pour anticiper les futurs obstacles. Il est bien difficile de retranscrire prĂ©cisĂ©ment l’ambiance de ces rĂ©unions ; dire qu’elle fut studieuse serait excessif, mais l’attention Ă©tait soutenue, les questions nombreuses, les dĂ©bats animĂ©s. Il fallait s’attendre Ă  ce que les riverains demandent aux industriels de cantonner les risques dans les limites de leur clĂŽture, ou qu’ils refusent de participer au financement des travaux de renforcement de leur habitation. Ces prises de position trĂšs fermes et les multiples menaces de contentieux ultĂ©rieurs ont conduit Ă  faire progressivement Ă©voluer la doctrine rĂ©glementaire et Ă  proposer aux riverains des aides complĂ©mentaires. Il faut aussi rappeler que la loi Bachelot avait imposĂ© une Ă©chĂ©ance ferme Ă  fin 2008 pour la mise en oeuvre de tous ces PPRT. Ce dĂ©lai n’a pas pu ĂȘtre respectĂ©, et en 2016 seulement 90 % des PPRT requis sont approuvĂ©s. Il reste encore les plus difficiles, ceux pour lesquels les mesures fonciĂšres sont dĂ©licates Ă  mettre en oeuvre. Mais tout cela progresse grĂące Ă  la volontĂ© de chacun de trouver les meilleures solutions pour parvenir Ă  atteindre l’objectif visĂ©, qui reste de mieux protĂ©ger les populations exposĂ©es Ă  ces risques. La concertation y a trĂšs largement contribuĂ©.

(1) DRIRE : Direction RĂ©gionale de l’Industrie de la Recherche et de l’Environnement. DREAL : Direction RĂ©gionale de l’Environnement, de l’AmĂ©nagement et du Logement. Instance crĂ©Ă©e en 2009 par fusion des DRE, DIREN et DRIRE.
(2) CLIC : ComitĂ© Local de l’Information et de la Coordination.


VINGT DATES MARQUANTES
La conquĂȘte de la sĂ©curitĂ© industrielle est marquĂ©e en creux par des accidents dont voici quelques-uns des principaux.
DATE, LIEU, ÉTABLISSEMENT, NATURE, CARACTÈRE ET CONSÉQUENCES
1794 Grenelle (Paris) PoudriĂšre Explosion : 1 000 morts
1906 CourriĂšres (Pas-de-Calais) HouillĂšres Coup de grisou : 1 000 morts
1917 Halifax (Canada) Port (navire le Mont-Blanc) Explosion : 2 000 morts
1942 Benxi (Chine) HouillĂšres Explosion : 1 500 morts
1959 Malpasset (Var) Barrage Effondrement : 420 morts
1963 Longarone (Italie) Barrage sur le Piave Effondrement : 2 100 morts
1966 Feyzin (RhĂŽne) Raffinerie Explosion : 18 morts
1967 Manche Pétrolier Torrey Canyon Naufrage : marée noire
1968 Minamata (Japon) Usine chimique Rejets toxiques : 3 000 morts en trente ans
1976 Seveso (Italie) Usine chimique Explosion : contamination des sols
1978 Los Alfaques (Espagne) Transport par camion Explosion : 220 morts
1979 Three Mile Island (États-Unis) RĂ©acteur nuclĂ©aire Fusion partielle
1984 Bhopal (Inde) Usine chimique Fuite de gaz toxiques : 8 000 morts sur le coup ; 20 000 décÚs ensuite
1986 Tchernobyl (Ukraine) Centrale nuclĂ©aire Explosion d’un rĂ©acteur, nombre de morts controversĂ©s
1986 BĂąle (Suisse) Usine chimique Sandoz Incendie : Ă©manation de gaz toxiques ; contamination du Rhin
1987 Port fluvial Édouard-Herriot (Lyon, RhĂŽne) DĂ©pĂŽt d’hydrocarbures Incendie suivi d’explosions
1992 La MĂšde (Bouches-du-RhĂŽne) Raffinerie Explosion : 8 morts
2001 Toulouse (Haute-Garonne) Usine chimique AZF Explosion : 30 morts ; 2 500 blessĂ©s ; 100 000 demandes d’indemnisation
2011 Fukushima (Japon) Réacteur nucléaire Fusion partielle : rejets aériens
2013 Dacca (Bangladesh) Usine textile Effondrement du bĂątiment : 1 500 morts
2015 Tianjin (Chine) DĂ©pĂŽt de produits chimiques Explosion : 200 morts

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