2001-2015: La prise en compte des risques industriels par l’Etat, Gilbert Sandon*

Le 21 septembre 2001, l’accident de l’usine AZF de Toulouse a provoqué un véritable traumatisme social. Ce n’était malheureusement pas le premier, mais il fit de nouveau prendre conscience de la très grande dangerosité de certaines usines et, plus encore, de la gestion hasardeuse de l’urbanisme autour d’elles.

*GILBERT SANDON a été responsable de l’unité territoriale DRIRE-DREAL des Bouches-du-Rhône de 2000 à 2012.


L’USINE ET SES ALENTOURS
Les usines dangereuses, en général loin des habitations lors de leur création, ont vu la population s’en rapprocher du fait de la pression foncière, avec les conséquences que l’on connaît aujourd’hui. Des accidents comme celui de Toulouse sont plutôt rares (explosion à la raffinerie de Feyzin près de Lyon en 1966, incendie du dépôt pétrolier du port fluvial Édouard-Herriot à Lyon en 1987, explosion à la raffinerie Total de la Mède en 1992…). Malgré une première série de mesures réglementaires prises à la fin des années 1980 – à la suite de la première directive Seveso – pour empêcher que les habitations ne se rapprochent encore davantage de ces usines, il faut bien constater que, dans de nombreux cas, le mal était déjà fait. Ce terrible accident a eu pour conséquences la volonté de prendre au plus vite des mesures techniques et réglementaires adaptées : « plus jamais ça ! », et le brutal réveil des consciences sur les « erreurs » du passé en matière d’aménagement du territoire et sur la méconnaissance des dangers de ces installations dans le public.

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LA LOI DU 30 JUILLET 2003
Il fallut toutefois près de deux ans pour que cette loi, dite « loi Bachelot », permette de traiter le premier point en contraignant les industriels concernés à revoir complètement l’analyse des risques générés par leurs installations au travers de nouvelles études de danger et en les obligeant à mettre en place des mesures de sécurité supplémentaires, voire à modifier les installations ou les procédés de fabrication, pour réduire ces risques à la source et améliorer globalement la sécurité. Ce lourd travail a occupé nombre d’ingénieurs et techniciens pendant une bonne dizaine d’années. Cette loi a par ailleurs instauré de nouvelles mesures de maîtrise de l’urbanisation au travers des plans de prévention des risques technologiques (PPRT), à établir au cas par cas pour chacune de ces usines afin qu’ils se substituent aux documents d’urbanisme pour les zones concernées, après approbation par le préfet de département. Mais les textes d’application ne furent disponibles que fin 2005. Ensuite, un lourd travail a été nécessaire, qui n’est pas totalement achevé pour certaines usines complexes situées en milieu urbain. Elle a enfin, dans un contexte de méfiance accrue à l’égard des industriels, rendu obligatoire l’information et la concertation sur les risques encourus pour permettre aux populations concernées de s’impliquer dans la démarche d’amélioration de la sécurité, d’accéder plus facilement aux informations disponibles, d’apporter un regard critique sur les affirmations et démonstrations présentées, de mieux connaître les installations et celles ou ceux qui les font fonctionner ou les contrôlent. Si cette loi a été considérée comme un progrès lors de sa promulgation, sa mise en application pratique, quelques années plus tard, se révéla plus difficile sur le plan technique, et surtout sur le plan social compte tenu des conséquences, principalement pécuniaires, que le législateur n’avait pas forcément prévues pour certains riverains trop proches de ces installations. En effet, l’un des principes de base de cette nouvelle loi consiste à corriger les « erreurs » du passé en faisant supporter le coût important de ce nouveau dispositif par l’ensemble des acteurs concernés, considérant que la collectivité dans son ensemble avait été responsable des démarches et décisions antérieures. Cela va de soi quand on demande aux industriels à l’origine du risque de financer les améliorations de leurs installations. C’est déjà moins évident lorsqu’on souhaite la participation financière des collectivités locales (commune, département, région) pour compléter celle de l’État. Et cela devient carrément ingérable lorsqu’on sollicite les riverains afin qu’ils se protègent eux-mêmes et engagent des travaux de confortement de leur habitation, dont une part du coût doit rester à leur charge, le crédit d’impôt partiel prévu à cet effet ne couvrant pas les dépenses afférentes. Ce sujet a souvent rendu les discussions très conflictuelles, et ce travail encore plus long et difficile dans un climat suspicieux peu propice à la concertation. Délocaliser ces usines a parfois été évoqué avec véhémence dans les discussions, mais ce n’était certainement pas la voie envisagée par le législateur, conscient, d’une part, de l’importance économique pour notre pays des industries concernées et, d’autre part, que déporter les problèmes dans des pays souvent moins exigeants sur le plan réglementaire n’est pas responsable.

LA PRÉVENTION DES RISQUES
L’exploitant d’un site industriel est bien entendu le premier responsable de ce qui s’y passe. Il doit en maîtriser le fonctionnement en toutes circonstances et en cas d’incident, voire d’accident, avoir prévu toutes les dispositions pour revenir au plus vite à un fonctionnement normal et pour en limiter les conséquences sur le site, et avant tout à l’extérieur. Les plans particuliers d’intervention (PPI), mis en place par le préfet pour coordonner les moyens de secours externes et protéger la population, constituent seulement la barrière ultime pour limiter les conséquences des accidents graves. L’industriel doit donc avoir prévu dès la conception de ses installations tous les moyens de détection du mauvais fonctionnement des installations, d’alerte des opérateurs, de retour à un régime de fonctionnement normal ou d’intervention en cas de dérive anormale pour arrêter au plus vite et en toute sécurité les installations en cause. Cela doit s’accompagner d’une maintenance constante – au-delà de la maintenance des installations à assurer pour garantir leur bon fonctionnement – de ces dispositifs pour garantir en permanence leur opérabilité. Les études de danger, exigées par la réglementation, constituent le noeud de la démarche d’analyse des risques. Établies par les industriels sous leur responsabilité, elles doivent décrire dans le détail les installations, leurs paramètres de fonctionnement, les produits mis en jeu et leur dangerosité, les conséquences physiques des différents accidents potentiels envisagés et les moyens mis en place pour détecter au plus vite les dysfonctionnements et y remédier. Mais l’exercice d’inventaire des accidents potentiels reste très difficile. L’introduction, dans la nouvelle loi, de la notion de probabilité d’occurrence des accidents a rendu ce travail encore plus compliqué. D’abord, en théorie cela obligeait à une analyse exhaustive et systématique de tous les accidents potentiels, à en déduire leur probabilité d’occurrence et les conséquences, tant sur le site pour définir les effets dominos pouvant aggraver la situation qu’à l’extérieur des limites de l’usine pour déterminer avec précision les riverains potentiellement impactés. Travail de bénédictin pour des installations très complexes comme une raffinerie. Ensuite, à l’usage, ce fut un point d’intenses discussions entre industriels et administration faute de retour d’expérience ou de bases de données crédibles et fiables pour ces industries-là, contrairement à ce qui est couramment utilisé dans l’industrie nucléaire ou l’aviation civile. Cette notion était indispensable pour réaliser la cartographie des PPRT fondée, pour chaque point du territoire situé dans l’aire d’influence de l’usine, sur le couple probabilité/intensité des effets de chacun des accidents identifiés et étudiés. Ce lourd travail a permis d’identifier de nouveaux points faibles des installations et d’étudier les éventuelles modifications ou mesures de sécurité complémentaires à mettre en place pour réduire le risque à l’extérieur du site, d’en préciser la faisabilité et d’en chiffrer le coût. Ce fut donc un progrès substantiel dans la connaissance du risque et de ses conséquences, et donc un outil de prévention très performant. Toutes ces études de danger ont été analysées par les inspecteurs de la DRIRE-DREAL (1), aidés dans des cas très complexes par des experts extérieurs mandatés pour cela. Ce travail a conduit à de nombreuses corrections ou itérations afin de s’assurer que la démarche de maîtrise et de réduction du risque à la source avait bien été menée à son terme et que, dans le cas contraire, les meilleures techniques disponibles étaient bien déjà mises en oeuvre ou proposées. La démarche d’élaboration du PPRT a pu ensuite être engagée sur la base d’une cartographie du risque résiduel établie par l’État, dans les cas où le risque résiduel était jugé inacceptable d’après la grille probabilité/ gravité proposée par le législateur. Soulignons à cet égard que c’est la première fois qu’un risque acceptable, non nul, a été défini par cette grille pour des accidents de probabilités d’occurrence très faibles et des conséquences relativement réduites, en précisant bien entendu ces deux notions. Cette cartographie permet de visualiser les secteurs impactés en délimitant sept zones, allant du risque « très fort » au risque « faible », en fonction de l’importance du risque cumulé de l’ensemble des accidents étudiés ayant des conséquences à l’extérieur du site. Elle permet donc de confronter le risque induit par les installations avec l’usage des lieux concernés (urbanisation, activité, loisir, transport…). Ces cartes permettent d’engager la concertation avec tous les acteurs concernés. Il faut préciser que les premières cartes PPRT obtenues ont souvent conduit l’administration à demander à l’industriel de revoir sa copie, face aux enjeux impactés et au risque de blocage des discussions futures. La présentation de ces premières cartes aux élus concernés a permis, au travers des réactions enregistrées, d’avoir un aperçu du long chemin qu’il restait à parcourir.

Périmètre du PPRT de Lavéra. Source : EDD des établissements.

Périmètre du PPRT de Lavéra. Source : EDD des établissements.

LA CONCERTATION
Associer tous les acteurs concernés apparaissait comme une évidence compte tenu des enjeux sociaux et financiers. Mais sur un tel sujet, à fortes composantes techniques, il a bien fallu essuyer les plâtres faute de retour d’expérience. L’instauration officielle des CLIC (2) fut une première étape pour clairement identifier les interlocuteurs concernés (représentants des riverains, des syndicats, des industriels, des collectivités locales et de l’État). Trouver des représentants « représentatifs » des riverains concernés ne fut pas toujours chose aisée. Le nombre et la diversité des présents ont fait des CLIC un lieu d’écoute, a permis de préciser les enjeux du territoire. Face aux prises de position musclées, il fallut en fait beaucoup d’habileté pour, tout en respectant la position de chacun, voir comment l’intégrer dans la réflexion et avancer. Rappelons aussi que les CLIC devaient normalement être présidés par le préfet ou son représentant. Dans les Bouches-du-Rhône, on préféra confier la présidence à des élus locaux, car plus proches des préoccupations locales, une manière de les impliquer plus directement dans cette démarche dont les principales décisions relèvent de l’État. Pédagogie, patience et compréhension ont rarement suffi pour bien faire comprendre l’« usine à gaz » mise en oeuvre pour délimiter les nouvelles zones à risque prises en compte dans ces nouveaux PPRT. La notion de probabilité a été encore plus complexe à expliquer et à faire admettre aux riverains concernés, beaucoup voyant là un moyen de minimiser artificiellement les risques à peu de frais. Génératrice de doute et de suspicion, la présentation tardive des cartes n’était pas une bonne solution. A contrario, essayer d’associer l’ensemble des interlocuteurs très tôt, dès l’analyse des études de danger, pour bien montrer le sérieux et l’honnêteté de la démarche s’est avéré très compliqué du fait des niveaux techniques différents des personnes en présence. Toutefois, faire au sein de la CLIC des points réguliers sur l’avancement de cette analyse a parfois permis de mettre en évidence des points obscurs à approfondir ou à préciser pour anticiper les futurs obstacles. Il est bien difficile de retranscrire précisément l’ambiance de ces réunions ; dire qu’elle fut studieuse serait excessif, mais l’attention était soutenue, les questions nombreuses, les débats animés. Il fallait s’attendre à ce que les riverains demandent aux industriels de cantonner les risques dans les limites de leur clôture, ou qu’ils refusent de participer au financement des travaux de renforcement de leur habitation. Ces prises de position très fermes et les multiples menaces de contentieux ultérieurs ont conduit à faire progressivement évoluer la doctrine réglementaire et à proposer aux riverains des aides complémentaires. Il faut aussi rappeler que la loi Bachelot avait imposé une échéance ferme à fin 2008 pour la mise en oeuvre de tous ces PPRT. Ce délai n’a pas pu être respecté, et en 2016 seulement 90 % des PPRT requis sont approuvés. Il reste encore les plus difficiles, ceux pour lesquels les mesures foncières sont délicates à mettre en oeuvre. Mais tout cela progresse grâce à la volonté de chacun de trouver les meilleures solutions pour parvenir à atteindre l’objectif visé, qui reste de mieux protéger les populations exposées à ces risques. La concertation y a très largement contribué.

(1) DRIRE : Direction Régionale de l’Industrie de la Recherche et de l’Environnement. DREAL : Direction Régionale de l’Environnement, de l’Aménagement et du Logement. Instance créée en 2009 par fusion des DRE, DIREN et DRIRE.
(2) CLIC : Comité Local de l’Information et de la Coordination.


VINGT DATES MARQUANTES
La conquête de la sécurité industrielle est marquée en creux par des accidents dont voici quelques-uns des principaux.
DATE, LIEU, ÉTABLISSEMENT, NATURE, CARACTÈRE ET CONSÉQUENCES
1794 Grenelle (Paris) Poudrière Explosion : 1 000 morts
1906 Courrières (Pas-de-Calais) Houillères Coup de grisou : 1 000 morts
1917 Halifax (Canada) Port (navire le Mont-Blanc) Explosion : 2 000 morts
1942 Benxi (Chine) Houillères Explosion : 1 500 morts
1959 Malpasset (Var) Barrage Effondrement : 420 morts
1963 Longarone (Italie) Barrage sur le Piave Effondrement : 2 100 morts
1966 Feyzin (Rhône) Raffinerie Explosion : 18 morts
1967 Manche Pétrolier Torrey Canyon Naufrage : marée noire
1968 Minamata (Japon) Usine chimique Rejets toxiques : 3 000 morts en trente ans
1976 Seveso (Italie) Usine chimique Explosion : contamination des sols
1978 Los Alfaques (Espagne) Transport par camion Explosion : 220 morts
1979 Three Mile Island (États-Unis) Réacteur nucléaire Fusion partielle
1984 Bhopal (Inde) Usine chimique Fuite de gaz toxiques : 8 000 morts sur le coup ; 20 000 décès ensuite
1986 Tchernobyl (Ukraine) Centrale nucléaire Explosion d’un réacteur, nombre de morts controversés
1986 Bâle (Suisse) Usine chimique Sandoz Incendie : émanation de gaz toxiques ; contamination du Rhin
1987 Port fluvial Édouard-Herriot (Lyon, Rhône) Dépôt d’hydrocarbures Incendie suivi d’explosions
1992 La Mède (Bouches-du-Rhône) Raffinerie Explosion : 8 morts
2001 Toulouse (Haute-Garonne) Usine chimique AZF Explosion : 30 morts ; 2 500 blessés ; 100 000 demandes d’indemnisation
2011 Fukushima (Japon) Réacteur nucléaire Fusion partielle : rejets aériens
2013 Dacca (Bangladesh) Usine textile Effondrement du bâtiment : 1 500 morts
2015 Tianjin (Chine) Dépôt de produits chimiques Explosion : 200 morts

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