La fin de l’année 2023 et le début de 2024 ont été animés par le débat sur la fusion de l’Autorité de sûreté nucléaire (ASN) et l’Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN). À écouter la ministre de tutelle, il fallait le faire… sans qu’elle ne parvienne vraiment à expliquer pourquoi.

Luc Foulquier est ingénieur-chercheur en écotoxicologie, Marcel Prévost est ingénieur CEA. Les auteurs sont membres de la commission Écologie du PCF.

Agnès Pannier-Runacher, ministre de la Transition écologique, ne parvient à expliquer la nécessité de cette fusion autrement que par la volonté du président de la République affichée en Conseil de politique nucléaire dans l’objectif de faciliter la relance du nucléaire. Si on écoutait les associations ou partis politiques hostiles au nucléaire, une telle évolution allait faire reculer la sûreté nucléaire en France et les échanges avec le public – la radioprotection, personne n’en parlait vraiment. Enfin, les personnels des deux entités étaient partagés entre attentisme côté ASN et profonde hostilité côté IRSN.

Après de houleux débats à l’Assemblée nationale, avec en particulier un comportement totalement irresponsable des députés du Rassemblement national votant un coup pour la réforme, un coup contre, en fonction de leur humeur, une loi est finalement adoptée le 21 mai 2024. Ainsi la loi n^o 2024-450 du 21 mai 2024, relative à l’organisation de la gouvernance de la sûreté nucléaire et de la radioprotection pour répondre au défi de la relance de la filière nucléaire, entérine la création d’une nouvelle autorité administrative indépendante : l’Autorité de sûreté nucléaire et de radioprotection (ASNR). Cette autorité est constituée par la fusion de l’ASN et de l’IRSN, entités dont elle reprend l’essentiel des missions à l’exception des activités de défense et de dosimétrie.

La nouvelle autorité a été créée au 1^er janvier 2025. Elle est présidée par Pierre-Marie Abadie, qui a été nommé président de l’ASN puis de l’ASNR par le président de la République.

En termes d’effectifs, l’ASNR comprend, début 2025, environ 2 100 personnes, dont 350 fonctionnaires, essentiellement affectés à des missions de contrôle, une centaine de contractuels de droit public et 1 650 salariés de droit privé. Cela fait de l’ASNR la deuxième autorité au monde dans le domaine de la sûreté nucléaire et de la radioprotection, derrière, la NRC (Nuclear Regulation Commission), l’autorité de contrôle états-unienne.

UN HISTORIQUE

En ce début de printemps 2025, c’est l’occasion de faire un premier bilan de cette évolution.

Mais avant de pousser l’analyse des impacts de cette réforme, il est important de faire un peu d’histoire, et aussi et surtout de rappeler un élément essentiel : la sûreté nucléaire est de la responsabilité première de l’exploitant de l’installation. La radioprotection, quant à elle, est de la responsabilité de l’employeur et/ou du responsable de l’activité nucléaire. Dans les deux cas, derrière les structures, il y a du personnel, et, in fine, ce sont les travailleurs qui, sur le terrain, portent de manière concrète la sûreté et la radioprotection.

Remonter, de manière très résumée, l’histoire de l’évolution du contrôle de la sûreté nucléaire et de la radioprotection permet de comprendre les raisons de son évolution et peut donner des idées sur ce que l’on doit attendre de l’ASNR.

Les dangers et inconvénients dus aux rayonnements ionisants ont été identifiés de manière précoce dès le début du xx^e siècle. Lors du développement des premières installations nucléaires, après la Seconde Guerre mondiale, les pouvoirs publics faisaient toute confiance au Commissariat à l’énergie atomique (CEA) pour gérer les enjeux de sûreté nucléaire et de radioprotection. Pour y répondre, et face aux évolutions des pratiques et pour prendre en compte le retour d’expérience des dysfonctionnements, le CEA a structuré une organisation interne indépendante, qui finira par s’appuyer sur l’expertise de l’IPSN (Institut de protection et de sûreté nucléaire, structure interne au CEA) dans les domaines de la sûreté nucléaire, de la radioprotection ou de la radioécologie.

En parallèle, pour répondre aux enjeux de radioprotection liés à l’utilisation de sources de rayonnements ionisants en dehors des installations du CEA, les pouvoirs publics ont créé la CIREA (Commission interministérielle des radioéléménts artificiels) et le SCPRI (Service central de protection contre les radiations ionisantes, qui deviendra l’OPRI [Office de protection contre les rayonnements ionisants]) dont les missions étaient de réglementer et de contrôler l’usage de ces sources.

Au début des années 1960, un nouvel acteur industriel d’importance fait son entrée : EDF, qui lance son premier parc de réacteurs nucléaires. Puis l’industrie nucléaire française s’étoffe avec, notamment, la création de la Cogema (qui deviendra Areva, puis Orano) et enfin l’ANDRA (Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs).

Afin de s’adapter au contexte en forte évolution avec de nombreuses installations et de nouveaux acteurs, l’État renforce la réglementation sur la sûreté nucléaire en créant notamment les installations nucléaires de base (INB) et une réglementation associée. Peu après, l’État décide de reprendre en main le contrôle externe des installations en créant le SCSIN (Service central de sûreté nucléaire des installations nucléaires) qui deviendra plus tard la DSIN (Direction de la sûreté des installations nucléaires). C’est à ce moment que sont mises en place les divisions territoriales sous le nom de divisions des installations nucléaires. Dans cette organisation, la DSIN et ses divisions territoriales assuraient le contrôle de la sûreté nucléaire et de la radioprotection des INB avec l’appui technique de l’IPSN. Dès le début de cette structuration, le choix a été fait de traiter la sûreté nucléaire et la radioprotection dans les installations militaires de manière indépendante, ce choix de l’État est tout à fait discutable tant les enjeux sont similaires. Le présent article ne traite que de la partie non militaire.

Au tout début des années 2000, une réforme d’ampleur est mise en œuvre afin de permettre un contrôle intégré de la sûreté nucléaire et de la radioprotection, de garantir plus d’indépendance et de transparence, pour retrouver un minimum de confiance au sein du public, confiance perdue après l’accident de Tchernobyl : la DSIN, la CIREA, l’IPSN, l’OPRI, le bureau des rayonnements ionisants de la Direction générale de la santé… sont fusionnés pour créer, d’une part, la DGSNR (Direction générale de la sûreté nucléaire et de la radioprotection) et ses divisions territoriales DSNR, et, d’autre part, l’IRSN. À cette occasion, l’IPSN est sorti du CEA. Cela ne se fera pas sans de fortes oppositions des représentants du personnel.

Enfin, face au choix de relancer la production d’électricité d’origine nucléaire, choix qui sera finalement éphémère, le président de la République Jacques Chirac annonce en janvier 2006, lors des vœux aux « forces vives de la nation », la création de l’ASN. Cette création sera effective fin 2006 sous forme d’une autorité administrative indépendante qui assure, au nom de l’État, le contrôle de la sûreté nucléaire et de la radioprotection en France, avec l’appui technique de l’IRSN. Cette nouvelle autorité se veut, par son statut, indépendante du gouvernement et des exploitants, mais aussi libre de toute pression externe. Elle a également pour mission d’informer les publics, et doit contribuer au fonctionnement des CLI (commissions locales d’information), qui jouent un rôle important pour les populations riveraines des installations nucléaires.

Durant toute cette période, les effectifs, tant en agents chargés d’expertises qu’en inspecteurs se sont fortement étoffés. Si l’on prend pour exemple les inspecteurs de la radioprotection, ils sont passés de moins d’une dizaine d’inspecteurs au sein de l’OPRI au début des années 2000 à plus de cent au sein de l’ASN au début des années 2020.

UN PREMIER BILAN DE LA FUSION

Comme le montre ce rapide résumé, le paysage du « nucléaire français » est passé en quelques décennies d’une période avec un exploitant public quasi unique disposant de moyens financiers et humains quasi illimités à une industrie nucléaire qui est aujourd’hui composée de multiples acteurs, avec des exploitants sous statuts parfois privés et avec une importante délégation externe de la maintenance, et cela dans un monde ouvert à la concurrence. En même temps, le cadre législatif et réglementaire très peu coercitif au départ s’est structuré avec des outils de sanctions et de coercitions en fort développement, évolution accompagnée d’un nombre d’inspecteurs en constante augmentation.

Même si nous regrettons, et dénonçons, certaines évolutions de l’industrie nucléaire en réponse à l’ouverture des marchés de l’énergie dans un monde en forte concurrence, et en particulier le basculement vers des acteurs privés ou encore la mise en concurrence de nombreux secteurs, et des statuts des travailleurs eux-mêmes, via la sous-traitance, il était important que l’État adapte le cadre législatif et réglementaire ainsi que ses moyens, afin de s’assurer que l’ensemble des acteurs assument leurs responsabilités d’exploitant, d’employeur ou de responsable d’activité nucléaire.

PERSPECTIVES ET DÉFIS

Il y a aujourd’hui un sujet central qu’il est indispensable de mettre en lumière : pour la première fois, une réforme importante du contrôle de la sûreté nucléaire et de la radioprotection est conduite sans moyens supplémentaires ! La situation est d’autant plus inquiétante que l’ASNR va devoir faire face à une situation exceptionnelle : prolongement de la durée d’exploitation du parc d’EDF ; lancement des nouveaux réacteurs de type EPR2 ; vieillissement et renouvellement des usines du cycle du combustible ; notamment à La Hague ; nouveaux réacteurs de type SMR (small mudolar reactor) ; domaine médical en perpétuelle innovation et en fort déploiement. Autant d’évolutions qui vont nécessiter des effectifs plus importants et des compétences renouvelées, du fait des nouvelles installations, des nouvelles techniques ou technologies, mais aussi du fait du caractère « start-up » des porteurs de certains projets pour qui la sûreté ou la radioprotection n’est qu’un sujet parmi d’autres, et parfois même pas un sujet (voir le médical), ce qui n’a jamais été le cas du parc électronucléaire actuel.

Et en plus de ce tableau qui appelle à un renforcement rapide des moyens de l’ASNR, en particulier en effectifs, la situation des principaux acteurs du nucléaire (EDF, Orano et le CEA) n’appelle pas à l’optimisme : des décennies de stop and go (on arrête, puis finalement on relance, puis non…) du nucléaire français ainsi que de délégation au privé et à la sous-traitance ont notablement réduit les moyens humains et les compétences de la filière, en particulier de ces trois acteurs majeurs.

Pour revenir à l’ASNR, on nous annonçait le chaos pour le 1^er janvier 2025. Qu’en est-il ?

L’ASNR est globalement en état de marche, les inspections sont réalisées, les expertises suivent leur cours et l’exode annoncé du personnel n’a pas eu lieu. En clair, les contrôles de la sûreté nucléaire et de la radioprotection sont assurés.

Mais y a-t-il des gains ? À ce stade, seule l’organisation de crise intégrée peut être vue à court terme comme une amélioration. Pour le reste, les deux anciennes entités cohabitent, tout en ayant créé un peu plus de lien et de connaissance mutuelle. Le président de l’ASNR souhaite qu’une intégration plus poussée puisse se faire à une échéance de l’ordre de dix-huit mois. Les travaux d’intégration en cours devront être conduits sans pénaliser les activités de contrôle, recherche et expertise. Ils devront surtout aboutir afin d’améliorer l’efficacité du système de contrôle. Mais sans moyens supplémentaires, ces objectifs seront impossibles à atteindre.

ET LES TRAVAILLEURS ?

Comme cela était à craindre, le dialogue social a du mal à se mettre en place. Et même si un budget a été débloqué pour améliorer les salaires des agents sous contrats de droit privé et les primes des agents publics, un alignement des conditions de travail risque de prendre beaucoup de temps, et le fonctionnement des instances de dialogues s’annonce très complexe.

Vous l’aurez compris, même si le fonctionnement de l’ASNR dans les mois et années qui viennent est un sujet important, il nous semble que l’essentiel sur le niveau de la sûreté nucléaire et de la radioprotection en France n’est pas à chercher sur la forme précise de l’autorité en charge du contrôle ou de son appui technique. Le cœur de la sûreté nucléaire se trouve au niveau des moyens en inspecteurs, chercheurs et experts au sein de l’ASNR, mais avant tout au niveau des moyens humains et financiers au sein des exploitants eux-mêmes, et tout particulièrement des « nouveaux » exploitants. Et au-delà des moyens, c’est aussi le niveau des responsabilités et des pouvoirs que l’on donne aux travailleurs au sein des entreprises qui permettra de renforcer le niveau de sûreté et de radioprotection : de bonnes conditions de travail, de bons statuts et un dialogue dans les entreprises sont autant de gages pour que les travailleurs puissent jouer leurs rôles dans la culture de sûreté et de radioprotection.

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