Les marchés de l’énergie se sont emballés début 2022, avant même la guerre en Ukraine, entraînant une forte augmentation des prix. Même les libéraux s’interrogent désormais sur le fonctionnement des marchés du gaz et de l’électricité mis en place durant les premières années 2000 par une succession de directives européennes.

*Éric Buttazzoni est ancien salarié d’Engie et syndicaliste CGT de l’énergie.

Article paru dans le numéro 36 de progressistes (avril-mai-juin 2022)

L’incohérence est complète côté électricité. La France dispose d’un producteur principal, EDF, dont les capacités sont supérieures aux besoins, et les coûts sont maîtrisés notamment grâce aux centrales nucléaires actuelles. Et pourtant les usagers sont obligés de payer sur la base d’un prix de marché européen, calé sur le coût « de la dernière centrale appelée », c’est-à-dire une centrale à charbon ou à lignite d’Europe centrale, ou à gaz selon les situations.

Côté gaz, la situation est plus compliquée. En effet, Gaz de France (aujourd’hui Engie), qui n’est pas producteur, achète le gaz à des pays producteurs pour ensuite le livrer aux usagers. La question du prix du gaz est donc dépendante des prix d’achat aux fournisseurs. Dans ce contexte, pour comprendre la situation d’aujourd’hui, il faut revenir aux différentes étapes de transformation du marché du gaz et en tirer les leçons pour faire des propositions alternatives.

AVANT LES DIRECTIVES, LES CONTRATS ENTRE MONOPOLES NATIONAUX

Le gaz a longtemps été un produit secondaire de l’industrie pétrolière, difficile à acheminer et à utiliser. Les pays qui ont voulu le valoriser ont donc été confrontés à deux problématiques : construire une filière (gazoducs, réseaux de distribution) et rendre le gaz concurrentiel avec l’énergie en place, le pétrole ou plutôt le fioul, notamment pour le chauffage.

Pour cela ont été signés des contrats à long terme entre le producteur (par exemple, pour la France, Sonatrach, le producteur algérien, Gazprom, le producteur russe…) et l’importateur-distributeur, Gaz de France pour notre pays.

Ces contrats répartissaient les risques. Le risque volume était porté par l’importateur : Gaz de France s’engageait à enlever des quantités déterminées et considérées comme des minimums pendant une très longue période (entre quinze et vingt-cinq ans) ; si Gaz de France se retrouvait avec trop de gaz, il ne les enlevait pas mais devait quand même les payer. En anglais, on parle de contrats take or pay, ou top. Ce mécanisme permettait au producteur d’avoir une garantie de volume et motivait l’importateur pour développer le gaz dans son pays. Le risque prix était porté par le producteur : pour que l’importateur puisse placer le gaz en substitution du fioul, il faut que le gaz soit concurrentiel. Le contrat fixait donc un prix du gaz égal au prix des produits pétroliers concurrents du gaz sur le marché local (la France en l’occurrence) moins les coûts de transport et de distribution. C’est un calcul de prix « à rebours » (netback en anglais). En conséquence, le prix payé au producteur est indexé sur le prix des produits pétroliers : quand il baisse, le producteur touche moins, et le prix de son gaz baisse ; inversement, quand il monte, le producteur en bénéficie.

Des contrats à long terme ont été signés entre le producteur (par exemple, pour la France, Sonatrach, le producteur algérien, Gazprom, le producteur russe…) et l’importateur-distributeur, Gaz de France pour notre pays.

Ces contrats ont permis de développer à rythme soutenu la filière gaz. La gestion de très long terme était rendue possible par l’existence de monopoles publics tant côté producteur que côté importateur. Les relations étaient sous tutelle des États respectifs.

Les prix ont varié dans le temps, car sensibles aux marchés internationaux du pétrole. Cependant, le lissage des formules sur plusieurs mois a atténué ces à-coups. La politique de stockage très active de Gaz de France permettait non seulement d’assurer l’approvisionnement, mais aussi, en stockant en été, d’éviter les renchérissements d’hiver (de­mande plus importante).

LES MARCHÉS BOULEVERSENT L’ÉQUILIBRE HISTORIQUE PRODUCTEURS/IMPORTATEURS

Les directives du début des années 2000 mettent en place le marché du gaz en Europe. En parallèle, le gouvernement français change le statut de Gaz de France : d’EPIC (établissement public à caractère industriel et commercial), il devient, comme EDF, société anonyme par actions par la loi no 2004-803 du 9 août 2004, puis est mis en Bourse, en 2005. Pour cela, une longue évolution de plus de dix ans (1993-2004) a été menée par les gouvernements successifs et les directions de Gaz de France pour rendre l’entreprise « rentable », c’est-à-dire financièrement rentable.

Jusqu’en 1993, Gaz de France facturait aux usagers ses coûts, après avoir optimisé au mieux les prix d’approvisionnement et les investissements nécessaires à la sécurité. Le résultat de Gaz de France devait être proche de zéro. Pour autant, l’établissement ne bénéficiait d’aucune aide d’État et a assuré le développement de la filière uniquement par autofinancement.

À partir de 1993, la formule qui permettait de déterminer les tarifs publics du gaz est modifiée. Les gains de productivité puis les gains d’optimisation des approvisionnements n’ont plus été restitués aux usagers mais ont été conservés par Gaz de France, générant un bénéfice de plus en plus significatif.

Avec l’ouverture du marché, les tarifs vont d’abord augmenter, car il faut laisser de la place aux « fournisseurs alternatifs », qui ne peuvent être concurrentiels avec Gaz de France. C’est le monde à l’envers : l’État est même condamné à plusieurs reprises pour ne pas avoir suffisamment augmenté les tarifs. La direction de Gaz de France fait semblant de coller à la position de l’État mais, lors des enquêtes, donne tous les éléments tendant à démontrer que les tarifs sont insuffisants. Et fait progresser encore ses bénéfices : la hausse des recettes est bien supérieure à l’effet de perte de clients.

Autour de 2010, dans la foulée de la crise mondiale de 2008, le gaz se trouve en excédent et le tout nouveau marché européen voit les prix fortement baisser. Cela remet d’emblée en cause les contrats long terme : Gaz de France est contraint d’acheter plus cher sur la base de l’indexation pétrole et se trouve concurrencé de façon beaucoup plus brutale par les « fournisseurs alternatifs » qui, eux, achètent directement sur le marché gaz.

Gaz de France lance une renégociation avec les producteurs pour modifier l’indexation des contrats à long terme. Ces derniers seront assez rapidement indexés sur le marché du gaz européen. En parallèle, le régulateur français, la Commission de régulation de l’énergie (CRE), modifiera également l’indexation des tarifs réglementés pour que Gaz de France ne facture pas les usagers sur le prix du pétrole alors qu’il paye le gaz au prix du marché (il n’y a pas de petits profits…).

En quelques années, les contrats de long terme sont donc revus, mais sont maintenus : ils refléteront le prix du marché du gaz européen et fluctueront de la même façon. L’indexation pétrole disparaît et à cause de l’effet ciseau ponctuel et, plus fondamentalement, parce que le gaz a supplanté le fioul dans toutes les zones desservies en gaz : le besoin d’avoir un prix concurrentiel avec le pétrole ne se justifie plus.

Durant toute cette période, les prix ont augmenté : constitution d’une marge financière par Gaz de France en vue de la privatisation, puis augmentation de cette marge par l’ouverture du capital et l’ouverture du marché, coût de la mise en place du marché (désoptimisation, séparation des activités, investissements liés uniquement à l’entrée de concurrents), augmentation des prix d’achat du gaz (même si elle a été atténuée par la crise de 2008).

LA CONCURRENCE MONDIALE SE MET EN PLACE

Des progrès des techniques telles que la liquéfaction du gaz, le transport par des méthaniers, la regazéification permettent le transport maritime du gaz beaucoup plus facilement et beaucoup plus loin à des prix plus réduits que par le passé. Si le transport par gazoduc fige le lien entre provenance et lieux de livraisons, le transport de GNL (gaz naturel liquéfié) permet, lui, de changer de destination facilement, comme le font depuis longtemps les bateaux pétroliers.

Des échanges plus importants vont se développer entre les trois pôles de consommation majeurs : Europe, Amérique du Nord et Asie (surtout Chine et Japon). Les importateurs européens vont profiter de la situation pour « détourner » des cargaisons destinées à la France afin de les envoyer vers d’autres continents, les États-Unis d’abord puis, très rapidement, l’Asie. Conséquence du tsunami de 2011, le Japon arrête ses réacteurs nucléaires et relance à grande échelle la production d’électricité avec des centrales à gaz, faisant monter fortement les prix du marché Asie.

Gaz de France profite de la situation et se fait des marges de négoce dans le dos de son producteur, Sonatrach, qui livre depuis le début sous forme de GNL, ce qui conduira très rapidement à une défiance entre producteur et importateur et à une volonté des producteurs d’aller eux-mêmes vendre sur les marchés finaux, y compris l’Europe, pour ne pas se faire subtiliser la marge. Cela nourrira aussi la volonté de producteurs, et en particulier de la Russie, d’influencer le marché du gaz européen.

Cette fuite du gaz vers l’Asie a des conséquences techniques (les terminaux européens, notamment français, sont mis en veille car ils ne reçoivent plus de bateaux) et économiques : moins de livraisons égales moins de gaz, d’où hausse des prix… et profits des opérateurs comme GDF Suez (entre-temps Gaz de France a été privatisé et vendu à Suez).

Les prix ont augmenté : constitution d’une marge financière par Gaz de France en vue de la privatisation, puis augmentation de cette marge par l’ouverture du capital et l’ouverture du marché, coût de la mise en place du marché

Pour tirer profit de la hausse des prix de marché, les importateurs aimeraient bénéficier d’une ressource à prix plus stable, et la vendre plus cher. À Gaz de France, certains pensent à proposer aux producteurs des contrats à prix fixes. Proposition qui rencontrera peu d’écho côté producteurs, lesquels se rappellent que lorsque les prix étaient très bas (en particulier fin des années 1990-début des années 2000) personne n’est venu leur proposer des prix fixes plus élevés, les laissant se débattre dans les difficultés financières.

Ainsi, le lien entre producteurs et importateurs s’est encore distendu : mis en concurrence par les importateurs, les producteurs vont eux aussi essayer de jouer au maximum les rapports des forces du marché, en mettant en concurrence les importateurs. Cela est d’autant plus facile pour l’Europe que les directives ont visé au démantèlement des opérateurs historiques et à l’émiettement des fournisseurs au nom de la concurrence, alors que les producteurs sont restés, eux, de grands monopoles d’État (Gazprom, Sonatrach, Statoil, devenu Equinor).

L’ouverture du marché du gaz – et la mise en place d’un marché du gaz européen – a accru les risques de fortes turbulences, alors qu’on aurait pu penser que l’Europe, entourée de ressources (Pays-Bas, Norvège, Russie, Algérie notamment), aurait connu une meilleure stabilité que du temps de l’indexation pétrole.

LE MARCHÉ MONDIAL PERCUTÉ PAR LE GAZ DE SCHISTE

Les turbulences vont encore s’accentuer, d’autant que les États-Unis développent la production de gaz et pétrole de schiste et passent en quelques années, dans la première moitié des années 2010, d’importateurs à autosuffisants. Il est même envisagé des exportations, mais le gouvernement fédéral est très prudent : il ne veut pas que l’exportation favorise la hausse des prix intérieurs. Cela bouleverse les marchés mondiaux de l’énergie : le gaz se retrouve en excédent, le charbon aussi (le gaz états-unien détrône le charbon, surtout pour la production d’électricité) ; les prix chutent, entraînant aussi ceux de l’électricité. L’Arabie saoudite en profite pour essayer de « couler » le gaz de schiste états-unien en se lançant dans une guerre des prix.

Certains en concluront, un peu vite, que la vieille économie est morte. Isabelle Kocher, à la tête d’Engie (nouveau nom de GDF Suez) décrète qu’il faut se débarrasser au plus vite de l’amont gazier (exploration-production, négoce de GNL) en vendant les activités dans le creux de la vague. Voilà l’ancien Gaz de France délesté d’une partie de la chaîne gazière : la production de gaz (pour une petite partie de ses besoins) et l’approvisionnement par bateaux (activité GNL), deux activités qui deux ans plus tôt faisaient la fierté du groupe… et une bonne partie de ses bénéfices.

Cet épisode fait baisser les prix, et certains en concluront que « ça y est », qu’après une augmentation de près de 85 % depuis l’ouverture du marché le prix du gaz va baisser. C’est méconnaître la situation : elle devient intenable tant pour les pays producteurs (même l’Arabie saoudite connaîtra des difficultés en 2016) que pour les importateurs. L’Arabie saoudite jette l’éponge et les prix remontent assez vite tout en restant à des niveaux modérés (60 dollars le baril, entre 15 et 25 € le mégawattheure de gaz sur le marché européen). Sur des marchés pilotés par quelques producteurs nationaux, il n’y a jamais de baisse à longue échéance.

Les producteurs vont eux aussi essayer de jouer au maximum les rapports de forces du marché, en mettant en concurrence les importateurs.

Car la tendance de fond reste à l’augmentation de la demande de gaz. La lutte contre le réchauffement climatique et contre la pollution de l’air conduit les pays fortement consommateurs de charbon (Chine notamment, et en Europe l’Allemagne, qui a arrêté ses centrales nucléaires) à le remplacer par du gaz, peu polluant et moins émetteur de CO2. L’avenir est au gaz dans le monde (même si en France la politique du gouvernement est plutôt au tout-électrique), toutes les prévisions vont dans ce sens. Total réoriente depuis dix ans sa politique vers le gaz et les énergies renouvelables, complémentaires, pour assurer l’après-pétrole.

L’EMBALLEMENT DES PRIX

L’emballement des marchés de l’énergie en 2021 est largement lié au marché du gaz. La reprise économique après l’année 2020 marquée par les confinements liés à la covid et l’appel au gaz pour remplacer le charbon expliquent en grande partie le phénomène. S’y ajoutent sans doute deux éléments.

Une longue évolution de plus de dix ans (1993-2004) a été menée par les gouvernements successifs et les directions de Gaz de France pour rendre l’entreprise « rentable », c’est- à-dire financièrement rentable.

Le premier est que la Russie n’augmente pas ses exportations, ce qui aurait dû être le cas. Ce pays veut sans doute créer, pour des raisons de politique internationale, une demande de l’Europe, car depuis plusieurs années les États-Unis essayent d’empêcher la construction d’un gazoduc sous la mer Baltique, dénommé Nord Stream, au motif officiel de soutien aux pays européens contre la Russie. Les États-Unis menacent de rétorsions commerciales toute entreprise (dont Engie, partie prenante du projet) qui participe à ce projet. En réalité, les États-Unis voudraient limiter les capacités d’exportation russes pour mieux écouler leur propre gaz. Il s’agit d’une guerre commerciale camouflée.

Or la Russie réussit à terminer la construction du gazoduc et va bientôt le mettre en activité. En limitant les exportations pendant un temps, elle crée ainsi une demande pour ce gazoduc tant controversé. Il n’est pas impossible d’ailleurs qu’il y ait également des raisons techniques (constitution de stocks pour lancer le nouveau gazoduc) qui empêchent à présent une augmentation des livraisons.

Deuxième élément avancé par les experts : les stocks de gaz sont bas et le début de l’augmentation des prix a accéléré les commandes par des fournisseurs qui essayaient de se couvrir le plus possible contre une future augmentation, entraînant une spirale à la hausse. Il faut savoir que les fournisseurs ne sont pas obligés de stocker. Dans les années de forte offre de gaz, beaucoup de fournisseurs alternatifs ne stockaient pas pour l’hiver, estimant qu’il y aurait assez de gaz en hiver pour faire face à la demande. Ils économisaient ainsi le prix du stockage… laissant à Gaz de France (actuel Engie) la charge des installations et du stockage de sécurité. En clair, ils choisissaient l’optimisation financière plutôt que la sécurité d’approvisionnement. Plusieurs années de suite, au milieu des années 2010, les stockages étaient insuffisamment remplis, et même menacés à terme (deux sites de stockage ont d’ailleurs été fermés définitivement, ce qui constitue un gâchis absurde).

Les États-Unis essayent d’empêcher la construction d’un gazoduc sous la mer Baltique, dénommé Nord Stream, au motif officiel de soutien aux pays
européens contre la Russie. Il s’agit d’une guerre commerciale camouflée.

Finalement, alerté par Engie (qui ne voulait pas payer la sécurité d’approvisionnement pour tout le monde…), l’État a adopté une loi en 2018 (loi n^o 2018-068), qui loin d’être parfaite a cependant assuré la pérennité des stockages, en les régulant. Cette régulation était une demande de la CGT dès les premières directives du début des années 2000. Or à cette époque on nous expliquait que nous n’avions rien compris et que le stockage devait être géré par le marché pour que Gaz de France puisse en tirer un maximum de marge… Merci pour les usagers ! Merci pour la sécurité d’approvisionnement ! Voilà donc un beau discours qui s’est écroulé dix ans après : aujourd’hui, tout le monde se félicite de la mise en place de cette régulation. Mais ce n’est pas le cas partout en Europe, ce qui a certainement joué dans l’emballement des prix.

QUE CONCLURE ?

Le constat est le suivant :

– les prix du gaz et la sécurité d’approvisionnement sont restés sous contrôle tant que les échanges étaient gérés via des contrats de long terme entre producteurs et importateurs, souvent publics et en monopole, avec un partage des risques et des marges. Cela a permis un développement rapide de la filière par autofinancement ;

– la mise en place du marché a augmenté les prix du fait des hausses de coûts internes à Gaz de France (désoptimisation) et du fait de la création de marges financières. Elle a aussi conduit à un éclatement des importateurs (dénommés maintenant « fournisseurs »), moins forts face à des producteurs toujours en monopole. Elle a fait éclater également le lien de complémentarité entre producteurs et importateurs et une concurrence entre eux pour capter la marge ;

– le marché mondial, loin de permettre d’éviter les emballements (pénuries, excédents) régionaux, a au contraire été un élément de déstabilisation accentuant encore la concurrence entre les producteurs et entre les importateurs, sur le négoce international, tirant partout les prix vers le haut en déplaçant le gaz sur le marché payant le plus. Il a même conduit à des guerres économiques (Arabie Saoudite contre États-Unis, États-Unis contre Russie).

Au final, les usagers sont les grands perdants. Les concurrences entre producteurs et entre importateurs entraînent des fortes variations de prix, et globalement à la hausse. L’objectif n’est plus d’assurer la sécurité d’approvisionnement à moindre coût et dans une relation équilibrée mais à tirer le plus de marge sur les marchés.

Vers quelle organisation avancer ? La CGT a depuis longtemps élaboré et mis sur la table des propositions, parmi lesquelles nous mentionnons les principales.

1. Retourner au service public, avec des entreprises publiques sous contrôle démocratique, forme la plus efficace pour gérer des biens de première nécessité difficilement gérable par le marché, du fait de particularités comme l’impossibilité de stockage pour l’électricité, comme la forte dépendance à des importations en provenance de sociétés d’État pour le gaz, comme la très faible variabilité de la de­mande en fonction du prix compte tenu de leur caractère vital, comme le besoin d’un tarif identique sur tout le territoire (péréquation tarifaire).

Le service public nationalisé permet de gérer selon des critères de réponse aux besoins, de coût minimum péréqué, de qualité, de sécurité des installations et de continuité de fourniture.

2. Gérer les besoins au niveau européen. Les forts échanges, liés notamment aux équilibrages des réseaux, entre pays européens rendent nécessaire une approche européenne. La CGT a revendiqué la création d’une Agence européenne de l’énergie permettant de gérer les approvisionnements et les équilibrages. Une approche européenne permettrait également d’avoir une capacité de négociation plus forte dans les négociations avec les producteurs.

3. Assurer des contrats équilibrés avec les producteurs. S’il est utile d’avoir un pouvoir de négociation important, il ne peut être destiné à simplement obtenir les prix les plus bas. Il doit permettre au contraire de nouer des contrats de long terme avec des prix équilibrés, voire avec des prix fixes, sortant ainsi des aléas des marchés et permettant aux consommateurs de bénéficier d’une stabilité de leur coût et aux producteurs de bénéficier d’une stabilité de leur revenu.

Évidemment, de tels contrats à prix fixes ne peuvent exister que si les marchés intérieurs sont remplacés par des monopoles publics. La remise en cause du marché est nécessaire pour assurer la stabilité des prix et la tarification au moindre coût (optimisation, absence de marge financière).

4. Assurer la sécurité d’approvisionnement. Une telle or­ganisation permet, outre de ­stabiliser les prix, de rendre beaucoup plus forte la sécurité d’approvisionnement, via des obligations de livraisons et d’enlèvement, via aussi l’obligation de stocker. La création du marché du gaz apparaît bien comme une source d’augmentation des prix et de déstabilisation de l’appro­visionnement.

Pour revenir à une stabilité, il n’est pas possible de faire l’économie d’un retour à un service public de l’énergie, en reconnaissant l’échec du marché, déjà documenté et démontré avant même les directives des années 1990.

Les propositions ont été nombreuses ces derniers temps. Même notre très libéral ministre de l’Économie a déclaré que le marché de l’énergie ne fonctionnait pas (quelle découverte !) et a proposé des rustines, par exemple de limiter les marges des entreprises qui « profitaient » des prix élevés et de réguler le prix. Venant d’un État qui a mis fin aux tarifs réglementés du gaz, c’est comique. Puisque le marché du gaz ne fonctionne pas correctement, que les usagers sont pieds et poings liés face aux augmentations des prix, que les fournisseurs cherchent tous à augmenter leurs marges, il ne sert à rien de chercher à limiter les dégâts au fur et à mesure, en attendant la prochaine crise. Il faut franchir le pas, remettre en cause les directives européennes : créer un service public nationalisé, négocier des contrats internationaux équilibrés, assurer avec les autres pays européens la sécurité ­d’approvisionnement.