La protection environnementale, le nouveau droit de l’environnement, par Jingjing Fan*

Les évolutions récentes du droit environnemental chinois en disent long sur le volontarisme du pays pour diminuer son empreinte écologique et démontrent de la grande cohérence des politiques chinoises.

* Jingjing Fan est docteure en droit international (université d’Aix-Marseille) et avocate en Chine.


Réduire la distance Nord-Sud
Si l’économie chinoise est en plein essor ces dernières années, les problèmes environnementaux sont encore graves. Son sous-développement dans le domaine de la certification des produits du fait d’une législation environnementale lacunaire a conduit à d’importantes pertes financières de la Chine dans le commerce international en raison des barrières environnementales, les produits chinois ne répondant pas aux normes des principaux pays vers lesquels leur exportation devrait se faire. La loi sur la protection de l’environnement de la République populaire de Chine a été promulguée en 1989 et a connu quatre révisions. Les dernières dispositions adoptées constituent une évolution importante du droit environnemental chinois : en fixant aux entreprises des normes plus sévères en vue de franchir les barrières environnementales, elles permettent de réduire l’écart Nord-Sud dans le domaine de la protection.
La différence des règlements visant à la protection de l’environnementaux entre les pays développés et en voie de développement joue un rôle important dans les échanges commerciaux Nord-Sud. La révision du droit de l’environnement chinois, entamée au début de l’année 2011, a abouti à la loi du 24 avril 2014, votée l’unanimité ; elle est entrée en vigueur le 1er janvier 2015 après deux sessions de l’Assemblée populaire nationale. Ce nouveau cadre juridique signifie un changement fondamental pour la Chine, car en inscrivant la protection de l’environnement dans la loi elle entend se rapprocher du concept environnemental avancé des pays développés. Ce changement implique un nouveau concept environnemental et la réalisation de l’internalisation du coût de la protection de l’environnement.

Le nouveau concept environnemental
La gestion environnementale avancée qui caractérise la politique environnementale de l’Union européenne résulte d’un concept environnemental mature et progressif. Il se développe depuis le premier plan environnemental, en 1973, jusqu’au quatrième plan environnemental, en 1992, qui met en avant le principe pollueur-payeur1 et la coordination de la politique environnementale avec l’économie de la Communauté européenne.
Comme l’Union européenne, la Chine poursuivait le principe du développement durable, mais ne stipulait jamais en termes explicites sa position sur la notion de la protection de l’environnement. En tant que droit fondamental et général, le nouveau droit de l’environnement assure cette fois dans son champ d’application la primauté de l’environnement sur l’économie. Dans ses dispositions générales, la loi précise que « la protection de l’environnement est une des politiques fondamentales du gouvernement chinois ». Selon le professeur de droit Cao Mingde (université de Pékin), qui a participé à la rédaction du futur texte, la révision de la loi « fait passer l’environnement avant le développement économique » et « le fait d’ériger la protection de l’environnement au rang de principe fondamental est un changement considérable qui montre que l’environnement est une priorité »2. Ce changement est une réforme du concept environnemental chinois.
La politique chinoise respecte aussi le principe de la coordination de la politique environnementale avec l’économie et la société. Ce principe évolue dans la nouvelle loi de l’environnement, qui substitue à l’expression « la protection de l’environnement doit se coordonner avec le développement économique » l’expression « le développement doit être coordonné avec la protection de l’environnement » (art. 4). Cette révision est incontestablement le reflet de l’adhésion au point de vue du développement durable mature. Le cœur de la stratégie sociale est le transfert du développement de l’économie simple vers le développement durable le plus profond, celui selon lequel le développement économique ne peut pas passer la limite de la capacité d’adaptation de l’environnement.
Lors de l’approfondissement du concept du développement environnemental, le nouveau droit ajoute la nécessité « d’impulser la construction de la civilisation écologique, et de promouvoir le développement durable économique et social » (art. 1er) comme l’un des objectifs législatifs, mettant en exergue que « l’État soutient la recherche, l’exploitation et l’application de la technologie scientifique de la protection de l’environnement. L’État encourage également l’industrie et promeut la construction de l’information sur la protection de l’environnement, afin d’augmenter le niveau scientifique de la protection de l’environnement » (art. 7). L’article 15 de la nouvelle loi stipule que « l’État encourage la recherche sur les critères de l’environnement » en considérant que l’élaboration des standards environnementaux doit être prévisible et avancée. L’augmentation des critères de qualité de l’environnement est un processus à renforcer pour agir dans le sens de la prévention de la pollution; cela nécessite l’élaboration de critères scientifiques environnementaux. La recherche sur les critères de l’environnement stipulé par le nouveau droit de l’environnement signifie que l’État tente d’élever concrètement les standards de la protection de l’environnement et le niveau du développement durable.

Internaliser le coût de la protection de l’environnement
L’environnement est considéré comme une composante de la production, et à ce titre le marché lui donne un prix. Une production avec des critères faibles de protection de l’environnement ne saurait ni évaluer ni distribuer correctement les ressources environnementales, ce qui conduit au dumping environnemental et à l’augmentation de la pollution de l’environnement.
En Chine, on disait que « violer la loi est plus rentable que respecter la loi » car les amendes, forfaitaires, pour non-respect des dispositions légales coûtaient moins que la mise en place des dispositifs visant au respect des normes ou la réparation des préjudices. Aujourd’hui, le gouvernement applique le principe de pollueur-payeur en suivant le concept de l’internalisation des coûts environnementaux (art. 6). En effet, pour lutter efficacement contre ce problème, le nouveau droit de l’environnement renforce les sanctions contre les industries polluantes et les pouvoirs des dirigeants.
Premièrement, la nouvelle loi stipule à l’article 59 de « condamner à une amende par jour », c’est-à-dire que les industries polluantes vont être condamnées selon les jours de ses activités illégales au lieu d’une amende maximale. En plus, le nouveau droit établit une « liste noire » des industries polluantes en inscrivant le chiffre de leurs émissions de polluants. Ces données devront être publiées et accessibles au public en temps réel. Deuxièmement, aux termes de l’article 60 de la nouvelle loi, l’organisme compétent de l’environnement au-dessus de l’échelon de district a la compétence d’ordonner aux industries polluantes dont la somme d’émissions polluantes dépasse la norme de contrôle à arrêter leurs productions et à procéder à leur fermeture. Troisièmement, la nouvelle loi stipule la sanction administrative et même pénale aux industries polluantes et à ses dirigeants. Selon l’article 63 de cette loi, la construction des industries sans l’évaluation environnementale et qui refusent de respecter l’ordonnance ou qui altèrent les chiffres de surveillance comme les industries qui refusent de faire fonctionner correctement l’installation préventive de la pollution et éludent la surveillance de pollution seront condamnées par l’administration ou la justice. En appliquant ces mesures, la nouvelle loi fait peser sur l’entreprise une grande pression par la mise en œuvre de sanctions plus sévères et, en même temps, apporte de nouvelles opportunités pour transformer et moderniser les entreprises.

Des pressions fortes sur les industries polluantes
L’ancien droit de l’environnement ne punissait pas suffisamment les industries polluantes, ce qui permettait aux usines de continuer à polluer en s’acquittant d’une somme nettement inférieure au coût d’une mise aux normes : une industrie ne pouvait être punie qu’une fois pour une affaire polluante, et l’amende maximale était de 100 000 yuans, soit environ 12500 €, ce qui est loin d’être suffisant pour arrêter la pollution industrielle. Avec l’application du nouveau droit de l’environnement, le mode d’amende « par jour sans plafond maximal » (art. 59) rend les entreprises passibles de payer un grand prix pour émissions polluantes. Ce texte force donc, indirectement, les entreprises à investir plus pour lutter contre la pollution en atteignant les standards environnementaux.
Les industries ne respectant pas les dispositions environnementales peuvent être transformées ou éliminées. D’ailleurs, l’établissement d’une « liste noire » (art. 54) affecte beaucoup les entreprises selon le nouveau droit : au regard de la crédibilité sociale, elles se sentent sous pression si leurs informations polluantes illégales sont enregistrées. Ainsi, elles vont rencontrer des difficultés dans les aspects suivants : accessibilité du crédit, cotation, coopération avec l’étranger et extension de la production.
Jadis, les administrations de l’environnement n’avaient qu’un pouvoir coercitif indirect, comme la recommandation, mais normalement ce genre de recommandation est inopérant devant l’inactivité des gouvernements locaux. Le nouveau droit de l’environnement confère aux administrations de l’environnement au-dessus de l’échelon de district le pouvoir de mettre sous scellés les équipements polluants, voire de les saisir (art. 25). Dans ce cas-là, les administrations peuvent contrôler la production et les émissions polluantes illégales en exerçant des pouvoirs directs. Mais le processus sera long.

Développer des industries à long terme
En Chine, les problèmes de la concurrence injuste existent largement dans le marché sidérurgique. Pour les industries qui ne s’astreignent pas au respect des critères environnementaux établis, continuer de polluer est plus rentable qu’installer les équipements « environnementaux » : en vendant à bas prix, ces industries polluantes détiennent une position avantageuse dans le marché. C’est une « guerre des prix » qui entrave le développement normal des industries sidérurgiques et porte gravement atteinte à l’environnement chinois. Si le nouveau droit de l’environnement a pour l’heure un effet négatif sur les industries sidérurgiques, il aura sans doute pour elles un effet positif à long terme. Selon Liu Haimin, spécialiste économique en industrie sidérurgique chinoise, dire que le renforcement de la protection de l’environnement abaisse le bénéfice des entreprises sidérurgiques est une proposition fausse, car « l’augmentation du coût de la production conduit à l’abaissement des bénéfices en apparence, mais ça fait sortir du marché, à long terme, les industries dont la protection de l’environnement est insuffisante ». Ces considérations sur l’industrie sidérurgique remettent en ordre le marché sidérurgique et sont de nature à changer la situation chaotique dans ce domaine.
Après le rétablissement du prix, la régulation de l’économie de marché commence à fonctionner. Le nouveau droit de l’environnement est une mire d’arpenteur, avec laquelle les industries prenant en considération la protection de l’environnement fonctionnent mieux qu’avant, en s’appuyant sur un marché plus juste. Le nouveau droit de l’environnement élimine les industries dont les standards ne correspondent pas aux normes environnementales nationales et rend plus concurrentielles les industries qui ont un véritable souci de la protection de l’environnement.

  1. Selon le principe-pollueur payeur énoncé par l’article L110-1 du Code de  l’environnement, les frais résultant  des mesures de prévention, de réduction  et de lutte contre la pollution doivent être pris en charge par le pollueur. Le principe pollueur-payeur a été adopté par l’OCDE en 1972, en tant que principe économique visant l’imputation des coûts associés à la lutte contre la pollution.
  2. La Croix : La Chine inscrit la protection de l’environnement dans la loi 

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