Aborder les risques industriels nécessite, en vue de leur gestion pour la protection des travailleurs, de la population et de l’environnement, de les définir de façon rigoureuse.
*Yvette Veyret est géographe.
Les risques industriels entrent dans la catégorie des risques technologiques recouvrant les dangers liés aux activités industrielles, nucléaires, minières, aux transports et à la présence de grands barrages. Ainsi, la fuite de produits toxiques gazeux ou liquides (ammoniac, chlore, phosgène, acides…) est responsable de pollutions des sols, des eaux de surface et des nappes, de l’air. Les risques d’explosion sont associés aux installations de gaz liquéfiés ou à l’utilisation et au stockage de produits explosifs. Le BLEVE (abréviation de l’anglais boiling liquid expanding vapour explosion), qui peut se produire à la suite de la rupture d’un réservoir, résulte de la vaporisation à caractère explosif d’un liquide à une température très supérieure à sa température normale d’ébullition à la pression atmosphérique. Les BLEVE provoquent une onde de surpression, projettent des fragments parfois sur de grandes distances et ont aussi des effets thermiques liés à la formation d’une boule de feu.
Les dangers industriels tiennent aussi aux incendies auxquels peuvent être liés des processus de boiled over qui se déclenchent quand sont associés un bac de produit en feu et de l’eau au fond du bac. Ce phénomène est à l’origine de violentes projections de combustible, du bouillonnement du contenu du bac, de l’extension des flammes et de la formation d’une boule de feu. Outre les victimes immédiates (morts) des accidents, ceux-ci peuvent avoir d’autres effets importants : thermiques provoquant des blessures graves (brûlures) ; mécaniques liés aux explosions (lésions de l’oreille) ; toxiques, pollutions qui peuvent agir sur de vastes espaces et sur une longue durée (intoxication, atteinte au système nerveux, cancers…). Les dégâts matériels et à l’environnement sont aussi à considérer.
La connaissance des risques industriels et des accidents relève du Bureau d’analyse des risques et des pollutions industrielles (BARPI), service de l’État qui rassemble l’ensemble des informations liées aux accidents industriels en France. La base de données GASPAR (Gestion assistée des procédures administratives relatives au ministère en charge de l’Écologie) recense les communes soumises aux risques technologiques.
UNE PRISE EN COMPTE ANCIENNE
La question du risque lié aux activités artisanale et industrielle n’est pas récente. En France, elle date duXVIIIe siècle, des débuts de l’industrialisation. En 1794, l’explosion de la fabrique de poudre de Grenelle provoqua plus de 1 000 morts et entraîna une première prise de conscience. En 1806, l’ordonnance du préfet de police de Paris établit un cadre juridique destiné à protéger les industriels, à en favoriser l’essor et à arbitrer les conflits de plus en plus nombreux entre voisinage et industriels ; ce cadre oblige les exploitants d’activités dangereuses, insalubres ou incommodes à déclarer ces activités en distinguant trois catégories d’établissements selon les désagréments ou les dommages qu’ils peuvent générer. La loi du 19 décembre 1917 soumet les établissements les moins dangereux à un régime de simple déclaration.
Après la loi sur les installations classées du 19 juillet 1976 concernant toute activité ou nuisance pour l’environnement (on définit par installation classée toute exploitation industrielle ou agricole susceptible de créer des risques ou de provoquer des pollutions ou nuisances), les directives européennes Seveso de 1990 et 1996 ont été reprises par la réglementation française. C’est notamment l’arrêté du 10 mai 2000, qui concerne certaines installations classées utilisant des substances ou préparations dangereuses.
Il convient désormais de maîtriser le risque à la source. Le droit européen définit deux classes de dangerosité qui donnent, dans la terminologie française pour les établissements les plus dangereux, la distinction Seveso seuil bas et Seveso seuil haut. La loi du 30 juillet 2003 vise les établissements industriels à haut risque relevant de la directive Seveso 2 : ils doivent réaliser et mettre à jour une étude de dangers qui quantifie les risques et justifie les mesures de réduction de ces risques prises par l’exploitant des installations. La directive Seveso 3, bientôt transcrite en droit français, reconsidère la classification des substances dangereuses et renforce les dispositions relatives à l’accès du public aux informations en matière de sécurité
CLASSIFICATION DES ACTIVITÉS INDUSTRIELLES
La loi distingue trois régimes administratifs des installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE) en fonction de la gravité des dangers qu’elles présentent. Fin 2011, on recensait plus de 500 000 établissements classés ICPE.
Les établissements Seveso se situent principalement en Seine-Maritime, dans les Bouches- du-Rhône, le Nord, l’Isère, la Gironde, la Loire-Atlantique et les départements d’Île-de- France.
LA GESTION DE CRISE
Le retour d’expérience mené à la suite de la catastrophe de Toulouse (AZF, 2001) et des catastrophes naturelles (canicule de 2003…) a mis en évidence l’insuffisante préparation des individus et des pouvoirs publics face à l’événement, et ce malgré la loi de 1987 relative à l’organisation de la sécurité civile. Celle-ci a été réformée au travers de la loi de modernisation de la sécurité civile de 2004, dont l’objectif est une préparation des acteurs de la gestion de crise en s’appuyant sur des procédures de vigilance et sur l’engagement accru des acteurs publics et privés ainsi que des citoyens.
La loi de 2004 a modifié la planification des secours. Désormais, il existe des plans d’organisation de la réponse de la sécurité civile (Orsec), dispositif permanent de veille et d’organisation unique de gestion
des événements catastrophiques à l’échelle d’un département ou de la zone définie comme la circonscription territoriale (la France métropolitaine est découpée en sept zones de défense : Paris, Nord, Est, Sud-Est, Sud, Ouest, Sud-Ouest) et destinée à faciliter la gestion par les autorités déconcentrées de l’État d’une situation de crise dont l’importance implique la mise en œuvre de moyens dépassant le niveau départemental. Ces plans sont coordonnés par le préfet (de département ou de zone). Quand l’accident dépasse la zone, le ministre de l’Intérieur prend le relais. À l’échelle communale, le maire est responsable de la sécurité, il s’appuie pour cela sur le plan communal de sauvegarde (PCS).
À l’échelle de l’établissement, l’étude de danger permet d’envisager les périmètres concernés en cas de crise. Pour les sites classés Seveso seuil haut, deux types de plans de secours sont obligatoires :
– les plans d’opération interne (POI), qui sont établis par le directeur du site en vue de gérer un incident circonscrit au site, ne menaçant donc pas la population à l’extérieur. Ces plans doivent permettre de maîtriser le sinistre et de remettre l’installation en état de fonctionnement ;
– le plan particulier d’intervention (PPI). Mis en place par le préfet, il a pour objectif de traiter le sinistre sortant des limites de l’établissement. Il s’agit de protéger les populations. Le PPI prévoit la mobilisation des services de secours publics (sapeurs-pompiers, gendarmes, police, SAMU), de l’ensemble des services de l’État et de la commune, les acteurs privés…
Par ailleurs, la loi de modernisation de la sécurité civile du 13 août 2004 a réaffirmé le rôle du maire comme acteur de proximité dans la gestion des risques et a rendu obligatoire l’élaboration d’un plan communal de sauvegarde
(PCS) dans les communes comprises dans le champ d’application d’un PPI. Le PCS décline l’organisation de crise adaptée à toutes les situations, il définit et répartit les missions de chacun selon ses compétences, il organise l’alerte, l’information et le soutien à la population.
LA GESTION DES RISQUES TECHNOLOGIQUES
Elle implique fortement l’industriel et mobilise de plus en plus les citoyens.
L’étude de danger
L’industriel doit élaborer un rapport de sécurité (étude de danger) qui identifie les sources de risques, les scénarios d’accidents envisageables, leurs effets sur les personnes et l’environnement ainsi que leur probabilité. Les effets dominos sur d’autres installations ou sur le milieu naturel sont également envisagés. L’exploitant doit s’attacher à réduire le risque à la source. Les études de dangers constituent des éléments indispensables pour l’établissement des POI et des PPI, ainsi que les bases de la communication avec le public au sein des commissions de suivi des sites (CSS) pour les établissements Seveso seuil haut.
L’information du public
Le droit à l’information des citoyens est un élément fort de la réglementation française : le public peut donner son avis sur l’implantation d’un nouvel établissement ; il a accès aux informations contenues dans les études de dangers ; l’inventaire des substances dangereuses présentes dans l’établissement est mis à sa disposition ; il peut participer à l’élaboration des PPI ; les représentants du personnel sont consultés lors de l’élaboration des POI. En 2006 ont été créés les comités locaux d’information et de concertation (CLIC) auprès des établissements Seveso seuil haut, et les comités locaux d’information et de surveillance (CLIS) auprès des établissements Seveso seuil bas. Les deux sont désormais remplacés par les CSS, « lieux de débats et de consensus », qui peuvent formuler des avis en matière de plan de prévention des risques technologiques ou d’extension de sites de traitement de déchets. Les préfets en arrêtent les règles de fonctionnement : ordre du jour, frais de fonctionnement ; secrétariat ; ouverture aux experts, au public et à la presse. Ces CSS sont composés de cinq collèges (État, collectivités territoriales, riverains ou associations, exploitants, salariés), mais le nombre de leurs représentants peut varier en fonction des circonstances locales, en veillant toutefois à conserver globalement un équilibre. Les comptes rendus des comités sont considérés comme « des documents administratifs communicables au public ». Bien qu’associés à l’élaboration des plans de prévention des risques technologiques (PPRT), les CSS ne sont pas des instances de concertation.
LES PPRT
Ces plans sont les équivalents pour les risques technologiques des plans de prévention des risques naturels (PPRN). Les PPRT prescrits par le préfet sont élaborés en concertation avec la ou les communes sur le territoire desquelles le plan doit s’appliquer ; le ou les établissements publics de coopération inter- communale (EPCI) compétents en matière d’urbanisme et dont le périmètre d’intervention est couvert en tout ou partie par le plan ; les exploitants des installations à l’origine du risque ; le comité de suivi de site (CSS). Instaurés par la loi de 2003, les PPRT délimitent autour des sites industriels classés Seveso seuil haut des zones inconstructibles et d’autres au sein desquelles des prescriptions peuvent être imposées aux constructions existantes et futures (vitrage feuilleté, par exemple). Ces plans définissent également des secteurs dans lesquels le délaissement (droit pour le propriétaire d’un bien grevé d’une servitude de mettre en demeure la collectivité d’acquérir ce bien), le droit de préemption urbaine (acquisition du bien par l’État ou une collectivité) et d’expropriation sont applicables quand le danger est très élevé. Le financement des mesures correspondantes est défini par des conventions entre État, industriels et collectivités territoriales. Les travaux rendus obligatoires par les PPRT sur les habitations principales donnent lieu à crédit d’impôt, il ne reste pas moins qu’une partie demeure à la charge des riverains. Un total de 421 PPRT concernant 670 établissements industriels doivent être élaborés.
Ainsi, depuis quelques décennies, la cohabitation entre activités industrielles potentiellement dangereuses et population semble mieux prendre en compte les dangers. Néanmoins, la maîtrise de l’urbanisation prônée par le PPRT demeure difficile à mettre en œuvre. Beaucoup d’espaces sont déjà construits autour des lieux dangereux. Le PPRT est contraignant et source de conflits entre les différents acteurs concernés (citoyens et élus, par exemple) : les collectivités qui sou- haitent maintenir un développement local n’ont guère intérêt à un zonage très restrictif qui limiterait les constructions (E. Martinais, 2012, 2013). Dans tous les cas, les enjeux financiers constituent un frein à la prise de décision, surtout si celle-ci risque de compromettre la pérennité de l’activité industrielle, donc les emplois et l’équilibre des finances publiques. Le délaissement, l’expropriation ou le renforcement du bâti peuvent avoir un coût très élevé qui inquiète les élus des collectivités, or le maintien de l’emploi est parfois à ce prix. Les services de l’État privilégient plus souvent la sécurité des riverains, lesquels acceptent mal le déclassement de leur bien immobilier ou l’éloignement de leur lieu de travail. Située sur le pourtour de l’étang de Berre, dans les Bouches-du- Rhône, la raffinerie Total, for- tement inscrite dans le tissu urbain, est soumise depuis 2009 à l’élaboration d’un PPRT très contesté par une partie de la population. Le collectif d’habitants opposé aux PPRT dénonce « l’injustice de la réglementation ». Obligés à des travaux de protection du bâti, les riverains ne veulent pas avoir à participer financièrement à ce qu’ils estiment être de la responsabilité de l’industriel. S’ils subissent un risque, c’est selon eux à l’industriel de prendre en charge leur protection (Osadtchy, 2014).
Pour aller plus loin
Emmanuel Martinais,
– « L’épreuve de la décision. Le PPRT ou l’art de concilier les enjeux de sécurité et de développement », in les Cahiers de la sécurité industrielle, août 2012.
– « Lyon ou l’importance des risques technologiques », in Yvette Veyret, Richard Laganier (dir.), Atlas des risques en France, éd. Autrement, Paris, 2013, p. 78-79.
Yvette Veyret, Richard Laganier (dir.), Atlas des risques en France, éd. Autrement, Paris, 2013, 96 p.
Clara Osadtchy, « Mobilisations et conflits liés à la maîtrise de l’urbanisation autour des industries à risque », in Territoire en mouvement. Revue de géographie et aménagement, no 23-24, 2014, mis en ligne le 30 novembre 2014. http://www.ineris.fr/