Entre grondements de colère et satisfaction des États, la COP 26 s’est conclue en novembre 2021 sur un sentiment mitigé. Au final, a-t-elle été un nouveau rendez-vous raté ou un point de plus marqué dans la longue bataille climatique ?

Par Marie Noëlle Bertrand, journaliste à l’Humanité

Article paru dans le numéro 34-35 de progressistes (octobre 2021-mars 2022)

La voix sanglotante d’Alok Sharma, président de la COP 26, présentant ses excuses au monde à l’heure de conclure les débats ; la colère de la militante suédoise Greta Thunberg fustigeant, face à 100 000 jeunes, un « festival du greenwashing » ; et puis, en miroir, l’autosatisfecit des États, sûrs que le pacte climatique obtenu à Glasgow en novembre 2021 ouvre sur l’espoir de contenir le réchauffement à une température soutenable.

Que retenir, au final, de cette COP, vingt-sixième du genre depuis que les négociations sur le climat existent ? A-t-elle a été un rendez-vous raté – un de plus – ou, au contraire, un point marqué dans la lutte pour « sauver le climat » ? Sans doute beaucoup de l’un et un peu de l’autre, peut-on affirmer sans trop de risques. L’équilibre entre les deux jugements, toutefois, ne dépend pas uniquement de ce qui s’y est décidé : le curseur s’établit aussi au regard de l’histoire et du contexte général.

APRÈS RIO, DES PREMIERS PAS PROMETTEURS

Dernier rejeton d’une généalogie longue d’un demi-siècle, la COP 26 n’était pas porteuse que d’elle-même, mais héritière d’un passé dont elle pouvait difficilement se défaire.

Insatisfaisantes, pas assez ambitieuses, trop loin du compte et pour tout dire décevantes : les commentaires qui collent au train des COP se suivent et bien souvent se ressemblent. Rares sont celles qui ont pu échapper à la règle. Même la toute première, en 1995, a laissé les observateurs pressés d’obtenir des résultats sur leur faim. Au début, pourtant, tout semblait bien parti. C’était il y a bientôt trente ans.

En 1992, réunis en Sommet de la Terre, à Rio de Janeiro, près de 170 pays prennent la résolution de prendre à bras-le-corps le problème du réchauffement climatique, au sujet duquel les alertes se multipliaient depuis deux décennies.

La première COP se tient trois ans après, à Berlin, dans une Allemagne fraîchement réunifiée. Ainsi placés sous le feu des projecteurs, les enjeux climatiques revêtent une portée politique internationale. Les États ne mettent pas plus de deux ans à construire le premier accord international sur le sujet : c’est le Protocole de Kyoto (PK), éclos en 1997, qui avait pour ambition de réduire de 5 % à 6 % les émissions mondiales de GES avant 2012.

Ce n’est pas énorme, c’est un début quand même. D’autant que le texte applique à la lettre les principes de la Convention-cadre des Nations unies sur le changement climatique (CNUCC). Celle-ci reconnaît, singulièrement, le droit au développement des pays les plus pauvres. Elle reconnaît aussi le principe de « responsabilité commune mais différenciée » des États, selon lequel les pays industrialisés ont très majoritairement contribué au réchauffement, et doivent donc faire plus d’efforts. Les choses sont dites : seuls les pays riches se voient alors soumis à des objectifs de réduction d’émissions de CO2. Le PK fixe lui-même le niveau d’effort à fournir, sous une forme qui se veut contraignante. Toutefois est alors mis en place un système de quotas d’émissions de CO2 attribué aux pays émetteurs ; or ces quotas sont négociables…

GÉOPOLITIQUE CONTRE CLIMAT

La dynamique va basculer à peine cinq ans plus tard, sous les coups de bouleversements géopolitiques. En 2001, l’administration Clinton laisse place à celle de Bush fils, qui s’empresse d’annoncer la sortie des États-Unis du Protocole de Kyoto. Ce retrait du pays, qui est alors le plus émetteur de CO2 au monde, est une détonation. Par ailleurs, à la même période, l’essor de la croissance chinoise prend tout le monde de court. Les cartes sont redistribuées, obligeant les COP qui suivent à réorganiser le jeu.

En 2009, lorsque se réunit celle de Copenhague, on pense y être parvenu. Cette COP 15 nourrit tous les espoirs, exacerbés par l’élection récente de Barack Obama aux États-Unis. On la dit « COP de la dernière chance ». Elle se conclura sur un échec historique. La Chine et les États-Unis s’y affrontent, refusant l’un comme l’autre de se voir contraints à des efforts, à moins que l’autre n’en consente davantage. Plus globalement, la confiance explose entre pays dits « du Sud » et pays dits « du Nord », au point de mettre en péril le processus multilatéral. Il mettra six ans à se reconstruire, au prix de lourds compromis.

Conclu en grande pompe lors de la COP 21, en 2015, l’Accord de Paris en est la résultante. Côté plus, il est le premier à impliquer tous les pays, y compris les plus pauvres, dans les efforts de réduction des émissions de CO2, du moins dans des visées de moindre croissance. L’ensemble des États s’y engagent à limiter le réchauffement à un maximum de 2 °C, voire de 1,5 °C. Côté moins, chacun met ce qu’il veut au panier ; aucune contrainte, même symbolique, n’est fixée à personne : on compte sur un cercle vertueux politique pour arriver à atteindre l’objectif global.

LES ESPOIRS MIS DANS LA COP 26

Sans surprise, cinq ans après, le succès est plus que mitigé. Alors que le GIEC estime nécessaire de réduire les émissions de GES de 45 % d’ici à 2030 par rapport à 2010 pour rester dans les clous, l’ensemble des engagements volontaires des pays, dits « contributions déterminées au niveau national » (CDN, ou NDC en anglais), conduisaient, en octobre 2021 encore, à les augmenter de 16 %, estimait la CCNUCC. En suivant le plus optimiste des calculs, cela débouchait sur une perspective de réchauffement global de + 2,7 °C d’ici à la fin du siècle. Tout le travail de la COP 26 devait être de rattraper le coup.

Pouvait-elle le faire ? Seulement

de façon extrêmement restreinte. D’abord, dans la mesure où elle portait en elle les limites de l’Accord de Paris, qui restera le cadre de toutes les négociations à venir jusqu’à l’horizon 2030. Ensuite, parce qu’engager une vraie politique climatique, on le sait, implique une transformation systémique profonde. Le capitalisme, le libre-échange, la course aux profits, mais aussi le moins-disant social sont, par essence, ennemis du climat. Or les COP ne pourront jamais s’y attaquer. « Le réchauffement climatique est le résultat d’un capitalisme qui s’est globalisé sous l’action des États qui, aujourd’hui, ont les rênes des COP en mains », rappelait l’économiste Maxime Combes, spécialiste des négociations climatiques, en octobre 2021 dans les colonnes de l’Humanité Dimanche. « Nous ne pouvons pas attendre d’elles qu’elles bouleversent le système marchand et rétablissent l’équilibre Nord-Sud. C’est une bataille à mener auprès des États. »

Mais entre le tout et le rien, il y a le un peu et le beaucoup. La COP 26 disposait de plusieurs leviers dont les acteurs de la bataille pour la justice sociale et climatique espéraient qu’elle se saisirait.

Alors que l’Accord de Paris ne pose aucune limite à l’exploration et à l’exploitation de charbon, de pétrole et de gaz, on comptait que le texte issu de Glasgow le fasse. On espérait, aussi, que les États renforcent leurs objectifs de réduction de GES et rendent les règles du marché carbone moins permissives – à défaut de pouvoir supprimer ces marchés. La question de la coopération internationale, enfin, était suivie de près : en 2009, « les pays riches avaient promis de soutenir les pays pauvres face aux bouleversements climatiques à hauteur de 100 milliards de dollars par an à compter de 2020 et jusqu’en 2025 », rappelait Lola Vallejo, directrice de l’Institut de développement durable et des relations internationales (IDDRI). À la veille de la COP 26, l’OCDE estimait que seuls 80 milliards étaient sur la table, dont 70 % sous forme de prêts à rembourser. Là encore, on espérait que la COP 26 répare la faute. 

LA MONTAGNE ACCOUCHE D’UNE SOURIS

Qu’en a-t-il été au final de tout cela ? Bien peu de chose.

Pour la première fois en vingt-sept ans de négociations, le pacte de Glasgow mentionne la responsabilité prépondérante des énergies fossiles (70 % des émissions de gaz à effet de serre globales, 90 % des émissions de CO2) et reconnaît noir sur blanc la nécessité d’envisager leur décroissance. C’est une avancée historique… mais timide. Un premier projet de texte appelait les pays à « accélérer la sortie du charbon et des subventions aux énergies fossiles ». Celui finalement adopté n’appelle plus qu’à «  intensifier les efforts vers la réduction du charbon sans système de capture de CO2 et à la sortie des subventions inefficaces aux énergies fossiles », sans fixer aucun calendrier.

Côté réduction d’émissions, le bilan est à peine plus vert. Quelques annonces déclamées en grande pompe ont certes laissé miroiter une accélération des efforts – celle, par exemple, visant l’arrêt de la déforestation en 2030. La constitution d’une coalition de 190 pays visant à la sortie du charbon, ou celle ralliant une vingtaine d’États autour de l’ambition de sortir du gaz et du pétrole ont, elles aussi, nourri les espoirs. Un temps, l’Agence internationale de l’énergie a même laissé entendre que le réchauffement pourrait être limité autour de + 1,8 °C. Le bilan est nettement plus sombre.

Beaucoup de pays n’ont pas joué le jeu du rehaussement de leurs ambitions, certains, même, les ont revues à la baisse. Pour les autres, la stratégie de court terme fait défaut, et l’engagement d’être neutre en carbone dans trente, quarante, voire cinquante ans fait figure de promesse en l’air, faute d’un calendrier de mise en œuvre concrète. In fine, l’ensemble des engagements ne permet pas de limiter le réchauffement en deçà de 2,4 °C.

UN CHACUN POUR SOI CAPITALISTE ?

La solidarité, enfin, a été repoussée à plus tard. Les 100 milliards de dollars annuels promis en 2020 ne seront réunis qu’à compter de 2022, avancent les pays industrialisés, tout en jurant qu’en 2025 le compte prévu initialement (500 milliards sur cinq ans) sera bien sur la table.

Outre laisser des populations démunies face au réchauffement, cette mise en attente risque, là encore, d’avoir un impact négatif sur la lutte contre le réchauffement. Beaucoup de pays en développement conditionnent leurs efforts au soutien qui leur sera apporté. C’est le cas de l’Inde, dont l’engagement de développer massivement les énergies décarbonées au cours de la prochaine décennie pourrait être remis en cause.

Enfin, pour ce qui est de contraindre les marchés carbone, il faudra repasser. Alors que l’Accord de Paris laissait ouverte la possibilité de mécanismes de coopération internationale non fondés sur les marchés, la COP 26 a sacré les mécanismes de marché comme seuls outils de régulation des émissions.

La prochaine COP, programmée pour la fin 2022 en Égypte, a peu de chances de rétablir la donne. Comme les précédentes, elle aura le mérite de faire vivre le multilatéralisme et permettra sans doute de grignoter quelques marges. Mais elle sera tout aussi limitée qu’elles.

Les vrais changements se gagneront à la seule condition de faire basculer les États vers des politiques moins libérales. Pour résumer, rien ne sera gagné tant que la France, ses secteurs financiers et ses fleurons industriels continueront de placer leurs billes dans des exploitations d’hydrocarbure en Ouganda ou dans l’Arctique – et ce n’est là qu’un exemple. 

Les acteurs du « mouvement climat » l’ont bien compris, qui, à l’approche de l’échéance électorale, ont interpellé les candidats et fait grandir le mouvement social. Plusieurs mobilisations sont annoncées à partir de février 2022. Deux temps forts devraient singulièrement focaliser l’attention militante, mais aussi médiatique. Le 28 février, le GIEC a rendu publique la deuxième partie de son 6e rapport d’évaluation, consacré aux impacts du réchauffement et aux capacités d’adaptation de nos sociétés. La troisième partie, livrée en avril, sans doute la plus politique de toutes, porte sur les changements économiques à opérer pour pouvoir prétendre limiter le réchauffement à un niveau vivable pour tous. On peut parier qu’ils sont nombreux.