Le renouvellement des concessions hydroélectriques, Jacques Masson*

L’hydroélectricité représente une part importante de la production d’électricité française. L’État a accordé des concessions qui viennent progressivement à échéance et doivent être renouvelées. Un regard sur les nouvelles dispositions envisagées et leurs conséquences. 

*Jacques MASSON est ingénieur hydraulicien EDF à la retraite.


 L’HYDROÉLECTRICITÉ EN FRANCE
En France, l’hydroélectricité représente environ 70 TWh (térawattheures) par an, soit 12 % de la production d’électricité hexagonale et 61% de celle d’origine renouvelable. Sa puissance installée s’élève à 25 000 MW (mégawatts). Les centrales hydrauliques françaises forment un ensemble très complet avec des ouvrages diversifiés, comprenant des ouvrages de basse, moyenne et haute chute, associés à des réservoirs. L’électricité se stockant difficilement, l’équilibre d’un système électrique ne peut être réalisé qu’en ajustant en permanence la production à la consommation. La possibilité de moduler rapidement la production d’électricité revêt donc une importance particulière. À cet égard, rappelons qu’une installation hydroélectrique requiert en amont un stockage d’énergie naturelle et qu’elle permet la modulation de la production électrique, apportant ainsi une contribution appréciable à la stabilité du système électrique. Aussi l’hydroélectricité jouera elle un rôle de plus en plus d’important dans un contexte de développement des énergies renouvelables non modulables que sont l’éolien et le solaire : il faudra bien compenser le déficit de production s’il n’y a pas assez de vent et de soleil !

En outre, les installations hydroélectriques contribuent à la gestion de la ressource en eau dans ses différentes utilisations. L’ensemble des réservoirs associés à un ouvrage hydroélectrique représente environ 7 milliards de mètres cubes d’eau, utilisables pour l’agriculture, l’alimentation des populations en eau potable, l’industrie et les activités de loisir et de tourisme. Les ouvrages contribuent aussi à la prévention des risques, qu’il s’agisse de l’atténuation des crues ou, a contrario, du contrôle des étiages. Ces usages multiples sont des contributions à des missions de service public. Elles nécessitent une concertation entre les différents partenaires, entreprises, collectivités et administrations, pour une gestion intégrée des lacs de retenue. Leur prise en compte exclut donc que l’aménagement hydroélectrique soit exploité dans la seule recherche de l’optimum de la production d’électricité.

Barrage de Serre-Ponçon, à la frontière des Hautes-Alpes et des Alpes-de-Haute-Provence.

SITUATION JURIDIQUE
Le fondement juridique de l’hydroélectricité est la loi du 16 octobre 1919 sur l’utilisation de la force hydraulique. La situation juridique des aménagements hydrauliques dépend de la puissance unitaire de chaque installation : si la puissance est supérieure à 4,5 MW, elle relève de la concession ; si elle est inférieure, de l’autorisation préfectorale.

En France, on compte près de 400 concessions hydroélectriques, qui représentent 95 % de la puissance hydroélectrique installée, soit environ 25000 MW. Ces concessions ont généralement été attribuées pour une durée de 75 ans, à l’issue de laquelle leurs biens font retour à l’État, qui peut décider de la renouveler ou non. 

Lors de l’élaboration de la loi de nationalisation de l’électricité et du gaz de 1946, le législateur, conscient de l’importance stratégique de l’hydro électricité, décidait de confier à l’entreprise nationale, EDF, les concessions des centrales hydroélectriques d’une puissance supérieure à 8 MW. Les seules exceptions notables étant la Compagnie nationale du Rhône (CNR) et la Société hydroélectrique du Midi (SHEM), filiale de la SNCF. Les installations de ces sociétés étaient toutefois rattachées au système d’exploitation hydraulique d’EDF, afin d’optimiser la gestion de l’ensemble hydraulique national, véritable « lac France ».

Pour le renouvellement des concessions, la loi du 16 octobre 1919 précisait que, lors de « l’établissement d’une concession nouvelle, le concessionnaire actuel a un droit de préférence s’il accepte les conditions du nouveau cahier des charges de concession ». Ainsi, pour les concessions venant à échéance, leur renouvellement se faisait généralement au bénéfice du concessionnaire sortant.

LA LIBÉRALISATION DU MARCHÉ DE L’ÉLECTRICITÉ
Les gouvernements de l’Union européenne et la Commission ont décidé l’ouverture à la concurrence du marché de l’électricité. Les modalités d’organisation de ce secteur ont été régies par des directives successives en 1996, 2003, 2009 et 2014.

Pour l’hydroélectricité française, les premières mesures ont été la séparation de la CNR et de la SHEM du système hydroélectrique d’EDF dès le début des années 2000. Ces dispositions ont mis fin à la conduite intégrée de l’hydroélectricité nationale, qui était pourtant d’une efficacité reconnue. Il faut noter dans le même temps que la CNR, jusqu’alors à capitaux publics, ouvrait son capital à Électrabel, filiale de Suez (devenu Engie), à hauteur de 49 %; la SHEM, quant à elle, était cédée par la SNCF à la même société, de droit belge.

La libéralisation du marché de l’électricité a conduit aussi à des modifications du statut d’EDF, qui en 2004 est passé d’établissement public à caractère industriel et commercial à celui de société anonyme.

Le droit de préférence dont jouissait le concessionnaire sortant d’après la loi de 1919 a été supprimé pour satisfaire aux demandes de la Commission européenne. En effet, la Commission contestait ce droit de préférence accordé au concessionnaire sortant car, selon elle, « une telle préférence constituait une grave entorse au principe d’égalité de traitement entre les participants. Elle est de nature à dissuader des sociétés potentiellement candidates à s’engager. Ce système est susceptible de conduire au maintien du statu quo de manière indéfinie ». La Commission exige désormais l’organisation systématique de la mise en concurrence dans la procédure de renouvellement des concessions hydroélectriques. Plusieurs lois ont transcrit dans le droit français ces directives européennes, ce fut la loi sur l’eau et les milieux aquatiques de 2006 (LEMA), puis la loi dite de transition énergétique de 2015. Les gouvernements français successifs ont donc suivi en bons élèves les orientations libérales de la Commission européenne.

Contrairement à la France, la plupart des pays européens possédant de l’hydroélectricité ont pris des dispositions pour mettre leur patrimoine à l’abri de ces exigences de la Commission, aucun d’entre eux n’est donc amené à mettre en concurrence ses équipements hydrauliques. Soit que les ouvrages soient propriété des opérateurs, comme en Suède, soit que la complexité du régime administratif empêche de fait l’arrivée de nouveaux entrants, comme c’est le cas en Espagne et en Allemagne. Le régime des concessions de l’Italie est proche de celui de la France, mais avec des dates d’échéance très éloignées. Enfin, les directives européennes ne sont bien entendu applicables ni à la Suisse ni à la Norvège, qui ne font pas partie de l’UE.

Barrage et retenue de Sainte-Croix-de-Verdon, Alpes-de-Haute-Provence.

LA MISE EN DEMEURE DE LA COMMISSION EUROPÉENNE
Malgré la bonne volonté dont ont fait preuve les gouvernements français successifs dans l’application des directives européennes, l’ouverture à la concurrence des concessions hydroélectriques se révèle difficile à mettre en oeuvre. Et ce non seulement parce qu’elle rencontre aussi une forte opposition des salariés des entreprises, attachés au caractère public des aménagements, mais aussi parce que les échéances des concessions existantes sur un même cours d’eau sont souvent échelonnées dans le temps. De ce fait, l’ouverture à la concurrence pourrait conduire à attribuer les nouvelles concessions à des sociétés différentes, et par conséquent à générer des difficultés d’exploitation. Des regroupements sont par conséquent à envisager, ce qui complexifie les procédures.

Il reste que pour la Commission européenne cette question des concessions hydroélectriques est un moyen de « forcer » l’ouverture à la concurrence du marché français de l’électricité. Elle veut aussi répondre aux sollicitations des principales sociétés énergétiques, tant nationales qu’européennes, qui y voient la possibilité d’enrichir leur patrimoine avec des installations performantes. Une mise en demeure a été adressée au Gouvernement français le 22 octobre 2015 considérant que les retards pris dans la mise en oeuvre effective de l’ouverture à la concurrence renforcent la position dominante d’EDF.

LES RÉACTIONS À LA MISE EN DEMEURE
Face à cette mise en demeure, plusieurs actions ont été entreprises par les différentes parties. L’intersyndicale de l’énergie CFDT-CGT-FO et CFE-CGC a organisé plusieurs mobilisations et effectué nombre de démarches, elle « affirme sa vive opposition à cette concurrence et son attachement au maintien des trois opérateurs historiques (EDF, CNR et SHEM) dans leurs périmètres respectifs ».

Pour sa part, Ségolène Royal, alors ministre en charge de l’Énergie, a essayé de répondre aux injonctions de la Commission européenne tout en tenant compte des inquiétudes des salariés. Ainsi, dans sa présentation du décret d’application de la loi de transition énergétique (publié le 27 avril 2016), elle rappelle que « la loi assure le maintien du statut des industries électriques et gazières et la reprise des salariés aux mêmes conditions, lors des renouvellements de concessions ». Elle propose par ailleurs que les concessions soient attribuées, après mise en concurrence, à des sociétés d’économie mixte hydrauliques (SEMH) associant des opérateurs compétents, des collectivités locales et l’État, la part du capital privé dans ces SEMH pouvant atteindre 66 %.

En 2017, elle transmet à la Commission européenne une demande de prolongation de concession pour les aménagements de la Truyère et du Lot amont ainsi que du Rhône, exploités respectivement par EDF et CNR. La Commission n’a pas encore répondu officiellement à ces propositions mais, selon des informations obtenues par l’intersyndicale, il semblerait qu’elle envisage de les écarter. En ce qui concerne le nouveau gouvernement, la question figure explicitement dans la lettre de mission adressée par le Premier ministre Édouard Philippe à Nicolas Hulot. Il lui est demandé de « clarifier la situation des concessions hydroélectriques en recherchant un accord avec la Commission européenne ». L’orientation vers l’ouverture à la concurrence a bien été confirmée à l’intersyndicale lors d’une rencontre le 25 octobre 2017 avec le cabinet du Premier ministre.

La centrale à écluses de Marckolsheim, sur une dérivation du Rhin.

LES CONSÉQUENCES
Rappelons tout d’abord l’importance des concessions hydroélectriques à renouveler. Dès à présent, les concessions venues à échéance représentent environ 5 000 MW, soit 20 % de la puissance du parc hydroélectrique, et d’ici à 2023 le renouvellement portera sur 150 aménagements et concernera toutes les régions hydrauliques du pays. C’est dire l’importance du processus !

L’ouverture à la concurrence des concessions hydroélectriques va conduire à une multiplication des acteurs, qu’il s’agisse de sociétés entièrement privées ou de sociétés d’économie mixte, les SEMH où les collectivités publiques seront minoritaires. Dans tous les cas, il y aura recul du caractère public de la gestion des barrages, laquelle pourra être confiée à de nouveaux acteurs français, européens, voire extracommunautaires. Il s’agit du démantèlement programmé d’un ensemble de production construit par le service public en plusieurs décennies.

La multiplication des concessionnaires aux intérêts divergents mais soucieux de la rentabilité de leurs investissements va modifier en profondeur le mode d’utilisation des aménagements. Ce sera pour beaucoup d’entre eux la fin de l’optimisation et de la gestion coordonnée des ressources en eau. Et ce à un moment où le réchauffement climatique demanderait au contraire une meilleure concertation dans la gestion de l’eau.

Cet éclatement va aussi être préjudiciable au développement de l’hydroélectricité, qui pourrait, par la réalisation de nouvelles stations de transfert d’énergie par pompage (STEP), constituer le complément indispensable des autres formes d’énergies renouvelables non modulables que sont l’éolien et le solaire, faute de quoi ce complément sera assuré par des productions carbonées.

Compte tenu de ces besoins, des multiples aspects de l’hydroélectricité et des usages de l’eau associés, l’orientation devrait être radicalement différente. Plutôt que le développement de la concurrence, l’intérêt général nécessite un service public de l’hydroélectricité, seul à même d’assurer sa pérennité et son développement.

 

Un commentaire

  1. Bonsoir.
    Tout à fait d’accord avec l’analyse de J.Masson. Quelques points à rajouter, à mon avis :
    1) la concession est un contrat, faussé, parce que l’Etat change la règle du jeu quand il veut. Contrairement à la déchéance par l’Etat, aucune disposition ne permet au concessionnaire de dénoncer le contrat, même si l’économie en devient irréaliste. Le retour des biens à l’Etat était en compensation d’un renouvellement automatique au sortant. La puissance de référence a été changée, mais le devenir des « concessions autorisables » n’a pas été prévu par la Loi de 1980. Le classement des barrages et bientôt des conduites forcées est rajoutée aux charges.
    2) jamais l’attribution à une SEM n’a été interdit, la loi n’a donc autorisé qu’une disposition non interdite. En revanche elle attribue un capital social aux collectivités qui n’a rien à voir avec les apports réels. C’est un très bon début de définition de la corruption !
    3) les réglementations successives n’ont eu de cesse de compliquer le cahier des charges type, d’inventer des redevances compliquées pour faire croire que notre administration est capable de gérer une entreprise. En l’occurrence, on se base sur un chiffre d’affaires que personne ne sera en mesure de contrôler ! Ainsi, les critères qui permettraient de départager les offres ont toutes été traitées pour supprimer les différences entre les offres, réduisant totalement la capacité objective de choix, et mettant (et c’est juste retour des choses) dans l’embarras, depuis longtemps, l’administration.
    4) enfin, il suffit de comparer les situations sur ce point dans les autres pays de l’UE. La plupart ont opportunément prorogé toutes les concessions en cours, pour éviter de les mettre en concurrence. La France a préféré collaborer avec la Commission. Se souvenir au passage que ce sont les Etats qui proposent la solution, la France aurait pu facilement éviter ce qui se passe. Par exemple, l’Espagne a préféré prendre en régie d’Etat les concessions arrivant à échéance, pour les soustraire à la mise en concurrence ! ce n’est pas l’Europe qui détruit la France, elle ne fait que valider des choix parisiens !
    Cordialement,

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